di Yauheni Preiherman
La Bielorussia, a differenza di Ucraina, Georgia o Moldavia, non ha mai nutrito o dichiarato l’ambizione di aderire all’Unione Europea e, pertanto, non ha mai considerato il Partenariato Orientale (PO) come strumento di integrazione istituzionale con l’UE e come percorso verso futuri negoziati di adesione. Minsk ha mostrato interesse per il PO solo come quadro per strutturare e approfondire il dialogo politico con l’UE e promuovere una cooperazione pragmatica in vari formati e settori, sia a livello bilaterale con l’UE che multilaterale nell’ambito del PO complessivo, ovvero UE-28/27 + PO-6. A dimostrazione di ciò, tra il 2009 e il 2020 la Bielorussia è stata particolarmente attiva nell’avviare e promuovere numerose idee e progetti di cooperazione. Allo stesso tempo, non avendo mai cercato opportunità di adesione, Minsk non era interessata al rafforzamento dell’associazione politica e dell’integrazione economica con l’UE a cui il PO mirava, né alle significative riforme che queste comportavano, a meno che non potessero produrre risultati concreti rapidi e tangibili. Inoltre, il governo bielorusso ha sempre insistito affinché fosse rispettato il principio di proprietà e responsabilità condivise nel partenariato orientale e ha interpretato qualsiasi tentativo da parte dell’UE di prendere decisioni riguardanti la Bielorussia senza il consenso formale di Minsk come una violazione di tale principio.
Per questo motivo, l’approccio standard dell’UE basato sulla condizionalità non ha mai avuto la possibilità di funzionare nei confronti di Minsk e di semplificare le politiche interne e internazionali della Bielorussia. In questo senso, la Bielorussia è sempre stata considerata il partner più difficile e un caso speciale per l’UE nel Partenariato Orientale. Tuttavia, la logica e la posizione politica di Minsk all’interno del Partenariato Orientale e nell’impegno bilaterale con l’UE, in realtà, non erano molto diverse da quelle dell’Azerbaigian; ciononostante, le politiche dell’UE nei confronti dei due paesi partner differivano ancora significativamente.
Le elezioni presidenziali bielorusse dell’agosto 2020 hanno rappresentato un momento di svolta per le relazioni tra Bielorussia e UE e per il ruolo di Minsk nel PO. La pressione senza precedenti dell’UE e i numerosi pacchetti di sanzioni contro la Bielorussia, nonché le contromisure asimmetriche di Minsk, stanno lacerando il tessuto socioeconomico e umanitario che da tempo garantisce la coesistenza pacifica e la cooperazione attraverso il confine tra Bielorussia e UE. In risposta alle sanzioni dell’UE, la Bielorussia ha sospeso la partecipazione al PO. Tuttavia, non ha abbandonato del tutto l’iniziativa; né l’UE ha formalmente escluso Minsk dal PO né l’ha sostituita con rappresentanti dell’opposizione bielorussa. Tecnicamente, ciò preserva l’opportunità di riprendere la cooperazione e utilizzare il quadro del PO, come in precedenza, per migliorare gradualmente le relazioni tra Bielorussia e UE. Minsk rimane interessata a tale cooperazione come lo era in passato. Tuttavia, le realtà strutturali si sono deteriorate in modo così significativo e la fiducia è stata così danneggiata che uno scenario del genere richiederebbe una volontà politica senza precedenti e giganteschi sforzi diplomatici per invertire la rotta nelle relazioni tra Bielorussia e UE prima che possa riprendere anche una modesta cooperazione settoriale.
Le motivazioni della Bielorussia per l’adesione al Partenariato Orientale nel 2009
Dopo che l’UE decise di invitare la Bielorussia ad aderire al Partenariato Orientale all’inizio del 2009, Minsk accettò rapidamente l’invito. Ciò accadde nonostante la preferenza di Bruxelles di evitare la partecipazione personale del Presidente Alexander Lukashenko al vertice inaugurale di Praga, che alcuni ambienti di Minsk interpretarono come discriminatoria nei confronti della Bielorussia. Come ha affermato un professore di relazioni internazionali di Minsk, «la decisione di aderire al Partenariato Orientale come membro fondatore ha dimostrato che l’interesse economico della Bielorussia alla cooperazione con l’UE prevaleva sulle richieste politiche di quest’ultima, purché tali richieste fossero comunicate con competenza e non toccassero le fondamenta del sistema politico esistente in Bielorussia».
Già a Praga, Minsk aveva inviato un chiaro segnale sulle priorità e i limiti della sua partecipazione al PO, nominando a capo della delegazione un vice primo ministro responsabile dell’energia e del complesso industriale. Sebbene la Bielorussia non nutrisse grandi aspettative riguardo alle prospettive di associazione politica con l’UE, era fortemente interessata alla cooperazione basata su progetti in tutti i settori dell’economia e allo sviluppo delle rispettive infrastrutture. Allo stesso tempo, voleva garantire che il Partenariato Orientale non fosse diretto contro terze parti e, quindi, non diventasse un’iniziativa geopoliticamente divisiva. In altre parole, Minsk desiderava un PO ampiamente apolitico che rafforzasse la stabilità e la coesione regionale attraverso una cooperazione pragmatica reciprocamente vantaggiosa e non esacerbasse ulteriormente le tensioni geopolitiche, già esacerbate dalla guerra russo-georgiana.
Oltre alle opportunità di cooperazione pragmatica basata su progetti, il Partenariato Orientale ha offerto un valore funzionale unico per le relazioni Bielorussia-UE. La Bielorussia è l’unico Paese tra i Sei Paesi del PO a non aver stipulato alcun accordo bilaterale di base con l’UE. L’Accordo di Partenariato e Cooperazione (APC) è stato concluso il 6 marzo 1995, ma non ha mai superato la fase di ratifica in tutta l’UE, poiché diverse assemblee legislative nazionali si sono rifiutate di approvarlo a causa del deficit democratico e delle violazioni dei diritti umani in Bielorussia. Prima del 24 ottobre 1996, quando il Parlamento europeo sospese il processo di ratifica, solo otto dei quindici Stati membri dell’UE avevano completato le procedure nazionali e dato il via libera all’APC con Minsk.
L’UE ha anche abrogato l’accordo commerciale temporaneo del 25 marzo 1996, che avrebbe dovuto facilitare le relazioni economiche fino all’entrata in vigore dell’APC. Tecnicamente e per certi versi ironicamente, l’Accordo del 1989 tra la Comunità Economica Europea e la Comunità Europea dell’Energia Atomica e l’URSS sugli scambi e la cooperazione commerciale ed economica rimane l’unico trattato quadro per regolamentare alcuni aspetti delle relazioni economiche tra UE e Bielorussia.
Un vuoto giuridico così atipico ha avuto (e continua ad avere) almeno due significative implicazioni pratiche. In primo luogo, non è mai esistita una vera e propria dimensione bilaterale nelle relazioni. Di conseguenza, l’UE non ha potuto applicare il quadro del Piano d’azione PEV alla Bielorussia e Minsk ha potuto usufruire solo della dimensione multilaterale del Partenariato Orientale. In secondo luogo, la Bielorussia e l’UE non disponevano di una piattaforma consolidata per contatti e comunicazioni regolari, nemmeno a livello operativo, per non parlare del livello degli alti funzionari governativi. In considerazione di ciò e del clima prevalentemente conflittuale nelle relazioni tra Bielorussia e UE (derivante principalmente da disaccordi sulla situazione democratica e dei diritti umani a Minsk), è stato a volte altamente problematico organizzare semplicemente visite e colloqui reciproci a livello governativo. Ogni tentativo del genere avrebbe attirato una maggiore attenzione mediatica e suscitato critiche immediate da parte degli ambienti pro-democrazia nell’UE e dell’opposizione bielorussa, che tradizionalmente si battevano per la riduzione di qualsiasi contatto con il governo di Lukashenko e l’isolamento della Bielorussia. È stato sotto quest’ultimo aspetto che il Partenariato Orientale ha offerto un valore funzionale unico sia per Minsk che per le sue controparti dell’UE, in quanto ha fornito un quadro legittimo per i contatti governativi di routine.
La componente PO-6 dell’iniziativa sembrava un ulteriore fattore che contribuiva all’interesse generale di Minsk per il Partenariato Orientale. Al momento del vertice di Praga, la Bielorussia intratteneva eccellenti relazioni politiche con gli altri Stati post-sovietici che aderivano al Partenariato Orientale. È significativo che, in diverse occasioni, il governo bielorusso abbia potuto contare sulla loro solidarietà diplomatica per contrastare sviluppi che voleva evitare. Ad esempio, per molti anni, le autorità degli altri cinque Paesi partner hanno sostenuto gli sforzi di Minsk per impedire la partecipazione dell’opposizione non parlamentare bielorussa all’Assemblea Parlamentare Euronest. Inoltre, la dimensione di vicinato orientale del PO sembrava inizialmente favorevole a entrambe le priorità bielorusse – rafforzare una cooperazione pragmatica basata su progetti ed evitare nuove linee di demarcazione geopolitiche – sebbene i sei Paesi partner divergessero visibilmente nelle loro caratteristiche e nei loro interessi politici nei confronti dell’UE.
Per Minsk, garantire che gli attori terzi non percepissero il Partenariato Orientale come una minaccia ai propri interessi era di fondamentale importanza per la sicurezza nazionale, essendo consapevole della crescente sensibilità geopolitica e dei sospetti della Russia nei confronti del Partenariato Orientale. Le relazioni speciali tra Minsk e Mosca, riflesse dalla creazione dello Stato dell’Unione di Bielorussia e Russia nel 1999, nonché l’incapacità dell’UE di offrire un’alternativa strategica realistica alle relazioni con la Russia, ponevano alcune limitazioni al ragionevole margine di manovra di Minsk all’interno del Partenariato Orientale. Tuttavia, Minsk era interessata ad ampliare cautamente tale margine e sperava che l’intensificazione della cooperazione settoriale nel Partenariato Orientale e lo sviluppo delle rispettive infrastrutture regionali avrebbero nel tempo diversificato le sue opzioni geostrategiche.
Cooperazione attiva ma progressi strutturali limitati nel periodo 2009-2020
L’avvio del Partenariato Orientale nel 2009 ha coinciso con il primo importante riavvicinamento tra Bielorussia e UE, durato fino alla fine del 2010. Il quadro del Partenariato Orientale si è dimostrato efficace nel facilitare una massa critica di contatti diplomatici, commerciali e sociali per un miglioramento complessivo delle relazioni. Ha svolto la stessa funzione in seguito, nel periodo 2013-2020, durante il secondo e più lungo periodo di normalizzazione tra Minsk e Bruxelles. Pertanto, Bielorussia e UE hanno utilizzato due volte l’accordo multilaterale del Partenariato Orientale come strumento per allentare le tensioni e promuovere la cooperazione bilaterale.
Dopo aver aderito al PO, Minsk ha assunto una posizione piuttosto attiva nel promuovere le proprie priorità all’interno dell’iniziativa, nonostante la sua partecipazione, a differenza di tutti gli altri Stati partner, fosse limitata alla componente multilaterale e priva di una vera e propria dimensione bilaterale. Tuttavia, anche a livello multilaterale, il coinvolgimento di Minsk è stato periodicamente limitato a causa delle tensioni politiche legate alla situazione interna in Bielorussia. In particolare, dopo le elezioni presidenziali bielorusse del dicembre 2010, l’UE ha introdotto diverse tornate di sanzioni mirate contro la Bielorussia e ha ridotto i contatti con il governo di Lukashenko a un livello puramente operativo. Essa è rimasta l’unico Paese del PO-6 il cui presidente non è stato invitato ai vertici dell’iniziativa.
Tuttavia, Minsk ha deciso di rimanere come Stato partner del PO e l’UE non si è opposta. È interessante notare che, nonostante la crisi politica generale nelle relazioni con l’UE, la Bielorussia ha iniziato a proporre molteplici iniziative nell’ambito del Partenariato Orientale. Ad esempio, nel 2011 ha proposto l’istituzione dell’EaP Business Forum. Mentre Minsk e Bruxelles cercavano nuovamente soluzioni per de-escalation e normalizzazione delle relazioni, la partecipazione della Bielorussia al PO ha acquisito un rinnovato slancio, come si è visto nei vertici di Vilnius nel 2014 e di Riga nel 2015. Ad esempio, Minsk ha proposto un’altra importante iniziativa: l’armonizzazione dei mercati digitali all’interno del Partenariato Orientale. Ha inoltre avviato e ospitato la prima riunione ministeriale sull’ambiente.
L’intensificazione della cooperazione all’interno del PO ha chiaramente contribuito a rafforzare l’effetto di ricaduta positivo sulle relazioni bilaterali tra Bielorussia e UE. Dopo la revoca delle sanzioni da parte dell’UE nei confronti della Bielorussia nel 2016, il processo di normalizzazione ha subito un’accelerazione, raggiungendo il massimo storico nel periodo 2017-2020. A testimonianza di questo processo, Minsk e Bruxelles hanno avviato colloqui su diversi documenti significativi, come gli accordi di facilitazione dei visti e di riammissione, firmati all’inizio del 2020, e le priorità del partenariato UE-Bielorussia. Queste ultime miravano a definire un quadro strategico per la cooperazione e, a giudizio dell’UE, a costituire la base per ulteriori negoziati su un importante accordo quadro.
Minsk, da parte sua, ha proposto che i colloqui su un nuovo APC o su una sua alternativa più moderna iniziassero contemporaneamente ai negoziati sulle priorità del partenariato.
However, the EU made it clear that Belarus had to demonstrate more progress on human rights and democracy (specifically, it wanted Minsk to introduce a moratorium on death penalty) before Brussels could even consider the issue. In the end, neither a new PCA nor the EU-Belarus Partnership Priorities were concluded, as Lithuania blocked the signing of the latter document demanding that Minsk terminate the construction of its nuclear power plant close to Lithuania’s border.
Ciononostante, le relazioni tra Bielorussia e UE hanno registrato una dinamica positiva nel periodo 2012-2020 e, soprattutto, nel periodo 2015-2020, a cui l’appartenenza del Paese al Partenariato Orientale ha contribuito in modo significativo. Il grafico 1 mostra i dati combinati degli studi[1] che si basano sulla metodologia di analisi degli eventi e registrano l’intensità e la natura (ovvero se hanno avuto un carattere positivo o negativo) delle relazioni bilaterali.
Grafico 1. La dinamica delle relazioni Bielorussia-UE, 2011-2020
Fonte: Istituto bielorusso per gli studi strategici e Consiglio del dialogo di Minsk sulle relazioni internazionali
Secondo i dati, la cooperazione tra Bielorussia e UE ha abbandonato la “zona negativa” (in cui i contatti erano minimi e prevalentemente conflittuali) già alla fine del 2012, quando sia Minsk che l’UE hanno iniziato ad adottare misure caute per normalizzare le relazioni. Successivamente, le relazioni sono rimaste nella “zona positiva” e hanno mostrato una graduale crescita qualitativa e quantitativa. Il grafico 2 mette la dinamica delle relazioni tra Bielorussia e UE in una prospettiva comparativa con gli altri principali vettori di politica estera della Bielorussia[2].
Grafico 2. La dinamica delle relazioni della Bielorussia con i principali partner stranieri, 2011-2020
Fonte: Istituto bielorusso per gli studi strategici e Consiglio del dialogo di Minsk sulle relazioni internazionali
Il grafico 2 dimostra che, mentre prima del 2013 le relazioni con l’UE erano le meno intense e le più negative tra le relazioni chiave della Bielorussia, dopo il 2015 sono diventate l’opposto: più intense e positive. In alcuni periodi, le relazioni con l’UE sono sembrate ben al di sopra del vettore russo. Tuttavia, l’intensità delle relazioni riflette il numero e la qualità degli eventi e dei contatti in una relazione bilaterale durante un periodo monitorato e non è sinonimo della profondità complessiva della relazione. Pertanto, il fatto che le relazioni con l’UE abbiano superato il vettore russo nel 2015 non deve essere interpretato come un riorientamento della Bielorussia verso l’UE in quel periodo. Piuttosto, dimostra che Minsk stava intraprendendo notevoli sforzi per migliorare le relazioni con l’UE e il Partenariato orientale ha svolto un importante ruolo di facilitazione in tale impresa. Le statistiche sulla cooperazione della Bielorussia con le principali istituzioni finanziarie europee (la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo e la Banca europea per gli investimenti) portano alla stessa conclusione.
Per minimizzare le tensioni geopolitiche attorno al PO e compensare i rischi per la sicurezza nazionale associati, Minsk ha tentato di promuovere il Partenariato Orientale come ponte geostrategico nel cuore dell’Europa. In ambito di sicurezza, soprattutto dopo che Minsk è diventata la sede dei colloqui di pace per la risoluzione del conflitto russo-ucraino sulla Crimea e sul Donbass, la Bielorussia ha mirato a promuovere il Partenariato Orientale come possibile elemento di collegamento tra le realtà di sicurezza sempre più divergenti nello spazio OSCE. In campo economico, ha promosso con entusiasmo l’idea dell'”integrazione delle integrazioni” da Lisbona a Vladivostok, ovvero una maggiore cooperazione tra l’UE e l’Unione Economica Eurasiatica (UEE). L’adesione della Bielorussia a quest’ultima imponeva limiti alla sua capacità di progredire nell’approfondimento delle relazioni economiche con l’UE e, pertanto, Minsk era interessata a minimizzare le barriere al commercio e alla cooperazione tra l’UE e l’UEE[3] e considerava il PO come un potenziale facilitatore di tale convergenza economica.
Tuttavia, nonostante tutti i progressi compiuti nelle relazioni tra Bielorussia e UE nel periodo 2009-2020, né sul binario bilaterale né nell’ambito del Partenariato orientale il cambiamento positivo è diventato strutturalmente irreversibile. Simbolicamente, ne sono stati il fallimento nel portare a termine le Priorità del Partenariato UE-Bielorussia e nell’avviare i negoziati per un accordo quadro bilaterale adeguato, che l’UE ha stipulato con quasi tutti i Paesi del suo ampio vicinato.
Il problema di cui sopra è stato ulteriormente aggravato dalla lampante mancanza di una visione strategica che indicasse dove le parti intendessero portare le loro relazioni e dove queste potessero realisticamente evolversi. Ciò era vero in generale, poiché Minsk non cercava opportunità di adesione e, pertanto, il modus operandi del Partenariato Orientale per il “rafforzamento dell’associazione politica e dell’integrazione economica” attraverso accordi di associazione e DCFTA non soddisfaceva realmente gli interessi e le aspettative bielorusse. Ciò era altrettanto vero in ambiti specifici della cooperazione settoriale. Ad esempio, dopo molteplici tentativi falliti di facilitare i colloqui sulla cooperazione agricola, i funzionari bielorussi sono giunti alla conclusione che l’UE stava semplicemente eludendo le richieste della Bielorussia senza dire un no esplicito, il che ha frustrato molti alti funzionari del governo bielorusso e li ha portati a concludere che l’UE non fosse seria riguardo alle prospettive a lungo termine delle relazioni con Minsk.
Il momento spartiacque del 2020 e ulteriori sviluppi negativi
Le elezioni presidenziali bielorusse del 9 agosto 2020 hanno rappresentato un momento di svolta per i rapporti tra Bielorussia e UE, anche nell’ambito del partenariato orientale. L’UE non ha riconosciuto i risultati elettorali e ha accusato il governo bielorusso di massicce violenze post-elettorali, che hanno portato a una crisi diplomatica senza precedenti tra Minsk e Bruxelles. Dalla fine del 2020, l’Unione europea ha già introdotto nove pacchetti di sanzioni mirate e settoriali contro la Bielorussia, di dimensioni senza precedenti nella storia delle relazioni tra Bielorussia e Occidente e che già rappresentano un semi-blocco logistico del Paese. In risposta, la Bielorussia ha iniziato a introdurre le proprie contromisure, prendendo di mira gli interessi diplomatici, economici e umanitari dell’UE. Dopo il 24 febbraio 2022, quando la Russia ha lanciato una massiccia invasione dell’Ucraina, anche dal territorio bielorusso, le tensioni si sono ulteriormente intensificate e hanno già portato al crollo di alcuni dei legami economici e sociali più fondamentali che in precedenza tenevano insieme il tessuto delle relazioni tra Bielorussia e UE.
In risposta ai molteplici pacchetti di sanzioni, la Bielorussia ha deciso di sospendere la sua partecipazione al Partenariato Orientale nel giugno 2021. Quasi tutta la cooperazione è terminata nell’ambito dell’iniziativa e a livello bilaterale con l’UE. Tuttavia, né la Bielorussia ha ufficialmente abbandonato la sua adesione al Partenariato Orientale, né l’UE ha preso una decisione formale di espellere il paese dall’iniziativa o di sostituire le autorità bielorusse nella componente intergovernativa del Partenariato Orientale con rappresentanti dell’opposizione. Questo è importante, perché la situazione attuale preserva le opportunità tecniche per riprendere la cooperazione nell’ambito del Partenariato Orientale e per utilizzarlo nuovamente come strumento istituzionale per normalizzare i rapporti bilaterali.
Tuttavia, affinché il quadro del PO mantenga anche solo ipotetiche possibilità di tornare a svolgere un ruolo costruttivo nei rapporti tra Bielorussia e UE, è necessario porre fine al più presto alla continua escalation delle relazioni. Le interviste condotte per questo articolo con diversi potenziali soggetti interessati del PO a Minsk – funzionari governativi, aziende e rappresentanti di ONG – rivelano che, sebbene tutti esprimano un interesse teorico per una futura cooperazione nell’ambito del Partenariato Orientale (se il quadro stesso sopravviverà in qualche forma), non vedono alcun fondamento realistico per pensare anche solo a una cooperazione nelle attuali condizioni di pressione e sanzioni in costante aumento da parte dell’UE, che hanno già portato alla riduzione di quasi tutta la cooperazione, anche in settori puramente non politici.
La situazione è ulteriormente aggravata dalle percezioni reciproche tra Bruxelles e Minsk. L’UE, non riconoscendo la legittimità della presidenza di Lukashenko, di fatto non riconosce la realtà politica della Bielorussia. Questo rende problematica l’idea stessa di un “partenariato” con Minsk. Inoltre, la maggior parte dei funzionari dell’UE sottolinea che Minsk è diventata completamente dipendente dalla Russia e, pertanto, non sembra più considerare la Bielorussia uno Stato pienamente sovrano, soprattutto in ambito militare. I funzionari di Minsk, da parte loro, tendono sempre più a mettere in discussione la sovranità dell’UE stessa, sostenendo che Bruxelles e le principali capitali europee sembrano incapaci di prendere decisioni strategiche in contraddizione con la linea degli Stati Uniti, anche quando tali decisioni dovrebbero essere nel loro stesso interesse.
A causa di tali percezioni incompatibili, il divario tra Bielorussia e UE sta aumentando e potrebbe presto diventare insormontabile. In tali circostanze, le parti stanno perdendo la capacità di comprendere reciprocamente la logica, le motivazioni e le mosse politiche. Se questa tendenza dovesse proseguire, le relazioni tra Bielorussia e UE potrebbero presto raggiungere un punto di non ritorno verso una cooperazione costruttiva, il che minerebbe ulteriormente i rispettivi interessi strategici, nonché le prospettive di ripristino della stabilità e della sicurezza regionale. In tal caso, anche le possibilità di rilanciare una relazione produttiva in una prospettiva a lungo termine ne risentirebbero, poiché le attuali tensioni e le restrizioni imposte ai contatti transfrontalieri stanno avendo un impatto fortemente negativo sull’opinione pubblica bielorussa nei confronti dell’UE.[4]
Raccomandazioni: Costruire su interessi e opportunità persistenti
Tuttavia, alla fine del 2024, sia l’UE che la Bielorussia sembrano interessate a scongiurare un simile scenario peggiore. Minsk, in particolare, sembra volersi dimostrare disponibile ad allentare le tensioni e a cercare soluzioni per riprendere le relazioni di cooperazione con l’Unione Europea in generale e, in particolare, con gli Stati membri dell’UE con cui la Bielorussia confina[5]. Le interviste condotte per questo articolo con i funzionari del governo bielorusso confermano questa conclusione.
Alla luce di tali segnali provenienti da Minsk, nonché dell’interesse a lungo termine dell’UE nel proteggere le sue relazioni con la Bielorussia da una rottura completa, Bruxelles e i singoli Stati membri dovrebbero prendere in considerazione l’attuazione delle seguenti raccomandazioni:
- L’UE dovrebbe effettuare una valutazione strategica dei propri interessi nei confronti della Bielorussia e individuare obiettivi politici realistici in linea con tali interessi.
La valutazione dovrebbe chiarire il ruolo della Bielorussia per l’UE nel nuovo contesto di sicurezza europeo e, sulla base di un’analisi analitica approfondita (piuttosto che solo politica), stabilire quali obiettivi specifici l’UE possa realisticamente raggiungere nelle sue relazioni con Minsk. La valutazione dovrebbe coprire tutti gli ambiti di interesse per l’UE, ovvero la sicurezza regionale, la cooperazione economica e umanitaria, la promozione della democrazia e dei diritti umani, ecc. Lo scopo di questo esercizio analitico dovrebbe essere quello di comprendere esattamente cosa Minsk possa offrire per soddisfare gli interessi dell’UE in tutti gli ambiti di potenziale cooperazione e quali limiti oggettivi quest’ultima presenti nella sua politica nei confronti della Bielorussia.
In particolare, la valutazione dovrebbe stabilire quale differenza possa fare il fattore bielorusso nell’evoluzione della situazione della sicurezza in Europa e se Minsk sia disposta e in grado di ricambiare un ipotetico cambiamento positivo nella politica dell’UE coi propri passi positivi verso l’UE. Ad esempio, se il governo bielorusso sia in grado di rispettare il suo dichiarato interesse di lavorare alla stabilizzazione della situazione di sicurezza regionale e alla minimizzazione dei rischi nell’ambito della sicurezza militare, dove la Bielorussia vanta ancora una rete unica di accordi bilaterali su misure di rafforzamento della fiducia e della sicurezza con Polonia, Lettonia e Lituania. Oppure se sia in grado di garantire che la crisi migratoria ai confini tra Bielorussia e UE venga risolta e non si ripeta.
- Dopo la valutazione strategica e l’individuazione di obiettivi politici realistici, l’UE dovrebbe effettuare una verifica della realtà delle sue passate politiche nei confronti della Bielorussia, al fine di individuare un insieme ottimale di strumenti politici nelle nuove circostanze geopolitiche.
È importante che l’UE intraprenda una valutazione politicamente imparziale dei risultati della sua attuale politica di sanzioni economiche e di accresciuta pressione politica sulla Bielorussia, e valuti se una correzione di rotta possa portare a risultati migliori nel raggiungimento degli obiettivi specifici dell’UE nei confronti della Bielorussia. Dovrebbe inoltre esplorare le possibilità di varie forme di coinvolgimento degli attori statali e non statali bielorussi. Ad esempio, potrebbe valutare la possibilità di forme di dialogo di tipo Track-2, nonché di un coinvolgimento ufficiale attraverso un inviato speciale o canali simili.
3. Sulla base dei risultati della valutazione strategica degli interessi dell’UE nei confronti della Bielorussia e della verifica concreta delle sue politiche, l’UE dovrebbe prendere in considerazione la riforma del quadro del partenariato orientale al fine di massimizzarne il valore strumentale nelle relazioni con la Bielorussia.
Sebbene la versione di Praga del PO sia probabilmente morta e irrecuperabile, una versione riformata del quadro di cooperazione regionale potrebbe ancora una volta svolgere un ruolo importante nello strumentalizzare l’interesse reciproco di Bielorussia e UE nell’invertire la tendenza all’escalation e rilanciare un’agenda di partenariato. Come in passato, potrebbe fungere da punto di partenza per legittimare la ripresa dei contatti ufficiali e della cooperazione basata su progetti. Politicamente, potrebbe anche fungere da strumento di salvaguardia e aiutare le parti a trovare una via d’uscita diplomatica dall’attuale stallo nelle relazioni bilaterali e dal dilemma di sicurezza regionale, in cui il dialogo Bielorussia-UE sembra essere una variabile cruciale. Tuttavia, preservare il PO come quadro regionale funzionale appare fattibile solo se il concetto, la struttura e i meccanismi di cooperazione dell’iniziativa vengono riformati in modo così profondo da poter riflettere i molteplici cambiamenti fondamentali che hanno avuto luogo nella regione negli ultimi anni.
Nel progettare un quadro aggiornato del PO, l’UE dovrebbe tenere conto sia delle traiettorie insormontabili e divergenti delle sue relazioni con ciascuno dei PO-6, sia delle nuove dinamiche, spesso negative, tra i sei Paesi partner stessi. Dovrebbe inoltre promuovere una filosofia di nuova distensione regionale. In questo modo, dovrebbe mirare a impedire che una nuova cortina di ferro scenda sul confine tra Bielorussia e UE, che potrebbe essere il compito più importante di un PO 2.0.
4.L’UE dovrebbe effettuare una verifica dei progetti passati del Partenariato Orientale con la Bielorussia e individuare in quali settori potrebbero essere avviati progetti simili.
Nelle relazioni con la Bielorussia, l’UE dovrebbe effettuare un audit politicamente neutrale dei precedenti progetti del Partenariato orientale che si sono dimostrati efficaci e hanno contribuito al raggiungimento di risultati tangibili. Sulla base di tale audit e della valutazione strategica degli obiettivi e dei limiti dell’UE nei confronti della Bielorussia, potrebbe essere redatto un nuovo elenco di ambiti di cooperazione e progetti specifici da proporre successivamente a Minsk, se il contesto politico lo consentirà. Ciò può avvenire nell’ambito di una versione aggiornata del Partenariato orientale o nell’ambito di un possibile impegno bilaterale con Minsk (o entrambi). Le interviste condotte per questo documento indicano che gli attori statali e non statali bielorussi identificano le seguenti aree tematiche come le più promettenti per una rinnovata cooperazione: sicurezza regionale; gestione delle frontiere e mobilità transfrontaliera; trasporti e logistica; assistenza sanitaria; cooperazione culturale ed educativa; sviluppo delle infrastrutture energetiche; settore bancario e finanziario.
[1] Nel periodo 2011-2016, l’Istituto bielorusso per gli studi strategici ha prodotto lo studio di monitoraggio bimestrale Bielorussia’s Foreign Policy Index; e dopo marzo 2018, il Consiglio di dialogo di Minsk sulle relazioni internazionali ha utilizzato una metodologia simile per produrre il Barometro di Minsk. Quest’ultimo aveva un focus più ampio, in quanto si occupava anche dello stato della sicurezza regionale nell’Europa orientale, ma i dati sulla politica estera della Bielorussia provenienti da entrambi gli studi sono comparabili. Nessuno dei due studi è stato pubblicato tra gennaio 2017 e marzo 2018.
[2] Gli studi non hanno preso in considerazione le relazioni tra Bielorussia e Stati Uniti prima del gennaio 2018.
[3] In tale iniziativa, Minsk era guidata dalla pragmatica aspettativa che l’abbattimento delle barriere tra i due gruppi di integrazione avrebbe portato a significativi vantaggi economici per la Bielorussia. Numerosi studi hanno corroborato tale aspettativa.
[4] Cfr., per esempio, https://en.belaruspolls.org/wave-19
[5] Vedi https://jamestown.org/program/belarusian-prisoner-releases-hold-potential-to-facilitate-belarus-west-relations/ e https://jamestown.org/program/belarus-offers-reset-of-bilateral-relations-to-lithuania/.
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