La nuova banca di sviluppo e l’istituzionalizzazione dei BRICS

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SOMMARIO

Il BRICS – una coalizione libera che in questo momento comprende Brasile, Russia, India, Cina e Sud Africa – è un’associazione formata con l’obiettivo generale di puntare ad una riforma della governance globale. L’iniziativa ha provocato un’ampia varietà di reazioni; dall’ottimismo per la sua abilità di incentivare il cambiamento sistematico, al forte scetticismo riguardante la capacità di cinque Stati completamente differenti di accordarsi su un programma comune e intraprendere impegni di lungo termine. In questa relazione, analizzeremo la Nuova banca per lo sviluppo dei BRICS, annunciata nel 2014 al sesto summit dei BRICS a Fortaleza, in Brasile. Più precisamente, esamineremo il significato di questo passaggio per l’istituzionalizzazione della coalizione dei BRICS alla luce di tre criteri: la creazione di una burocrazia coerente; il nuovo grado di radicamento sociale dell’istituzione; e la formazione di una piattaforma normativa. Sosteniamo che, almeno secondo i primi due criteri, il progetto della banca aiuti a rendere i BRICS più della somma delle sue parti, concedendo alla coalizione una rappresentanza collettiva che i suoi membri non possiedono individualmente. Tuttavia, la funzione della banca come piattaforma normativa è ancora incerta, e il contributo della Nuova banca per lo sviluppo (Nbs) per l’istituzionalizzazione dei BRICS è limitato all’ambito dello sviluppo internazionale.

Nel 2014, i cinque capi di Stato dei BRICS (Brasile, Russia, India, Cina e Sud Africa) hanno annunciato la creazione della Nuova banca per lo sviluppo, con l’obiettivo primario di aiutare a colmare il gap finanziario per l’infrastruttura e lo sviluppo sostenibile nel Sud globale. L’annuncio è stato accolto da diverse reazioni: da approvazioni entusiastiche del progetto come rifornimento di un’alternativa positiva alle esistenti istituzioni finanziarie di sviluppo, ad affermazioni altamente scettiche sul fatto che questi cinque Stati siano troppo disparati per concordare un programma comune; alla preoccupazione che la nuova banca possa rappresentare una seria minaccia alle norme di sviluppo occidentali. Nonostante questo dibattito in corso sul potenziale impatto nel campo dello sviluppo della Nuova banca di sviluppo (Nbs), c’è stata una discussione piuttosto scarsa di come l’iniziativa incida sui BRICS stessi. Cosa rappresenta la Nbs per l’istituzionalizzazione della coalizione dei BRICS? Le iniziative concrete aiuteranno ad attribuire alla coalizione dei BRICS un ruolo di maggior rappresentanza come attore collettivo, rendendola più della somma delle sue parti?

Attingendo dai documenti ufficiali dei BRICS rilasciati finora, così come dalle interviste con esponenti governativi dei BRICS, analizzeremo l’iniziativa della Nbs da una prospettiva istituzionalista, che vede le organizzazioni come socialmente integrate all’interno di multipli e connessi livelli di interazione sociale. Più precisamente, considereremo la Nbs alla luce di tre fattori chiave rilevanti per il processo di istituzionalizzazione di un’iniziativa multilaterale: la creazione di una burocrazia coerente; il suo grado di radicamento sociale; e la formazione di una piattaforma normativa in grado di influenzare il processo regolamentare nello sviluppo globale. Tutti e tre i fattori sono necessari per un’istituzione sostenibile che sia dotata di legittimità e di efficacia. Siccome il progetto della Nbs è un obiettivo in continuo movimento, sosteniamo che siano stati fatti passi importanti verso il primo e il secondo criterio, ma che il ruolo della Nbs come piattaforma normativa per lo sviluppo internazionale sia ancora incerto, in parte a causa della presenza di regimi sia autoritari che democratici tra i BRICS. Inoltre ci sono limitazioni all’abilità della banca di rafforzare i BRICS come attore politico. Se messa in pratica con successo, la banca aiuterà a istituzionalizzare i BRICS come un importante attore collettivo all’interno del campo dello sviluppo, ma questa strategia non è necessariamente estesa ad altri campi di azione segnalati nel discorso ufficiale dei BRICS, come la sicurezza internazionale.

Il documento è strutturato in due parti principali. Nella prima parte offriremo una panoramica sulla dottrina dei BRICS, in particolare rispetto alla cooperazione per lo sviluppo internazionale; riassumeremo anche l’approccio istituzionalista alle organizzazioni internazionali, proponendo tre criteri generali per valutare l’istituzionalizzazione della coalizione. Poi, analizzeremo la Nbs riferendoci ai principali obiettivi della coalizione. La conclusione prenderà in esame alcune delle implicazioni di questa iniziativa nel campo dello sviluppo e offrirà alcune direttive per la ricerca futura.

 

I BRICS DA UNA PROSPETTIVA ISTITUZIONALISTA

UNA PIATTAFORMA DI CONVENIENZA
Perfino durante la guerra fredda, e nonostante lo stretto sistema di alleanze di quel periodo, furono create strutture istituzionali che sostenevano delle alternative all’economia e alle proposte ideologiche dell’Ovest e dell’Est. I primi tentativi inclusero la creazione del Movimento dei Paesi non allineati e il Gruppo dei 77 (G77), che raggrupparono insieme Paesi dall’Asia, dall’Africa e dal Sud America. Tuttavia, la disputa generale tra le due superpotenze per lo stabilimento e l’espansione di zone di influenza nel mondo, insieme alla scarsità di risorse con cui lanciare nuove iniziative, limitò il raggio d’azione di queste coalizioni del “Terzo Mondo”.
Con la fine della guerra fredda, e soprattutto dopo la decade di egemonia degli USA, emersero nuovi dibattiti sulla possibilità di una transizione verso un sistema più multipolare o molteplice. In questo contesto di riconfigurazione sistematica, alcune potenze in crescita – qui definite come Stati che hanno attraversato un certo grado di crescita economica e che usano parte di queste risorse per spingere verso una maggior influenza all’interno dell’ordine internazionale – hanno lavorato per coordinare le loro posizioni politiche e negoziare una governance globale più rappresentativa. Questi Stati possono essere considerati come “riformatori moderati” che sfidano la corrente governance globale, anche se cercano di garantire la loro stessa autonomia politica. Questi sforzi hanno prodotto una varietà di piattaforme informali e coalizioni. Alcune di queste nuove disposizioni, incluso il G20, cercano di colmare il cosiddetto gap tra Nord e Sud; mentre altre, come il Dialogue Forum (IBSA) tra India, Brasile e Sud Africa e la coalizione dei BRICS, raggruppano Stati che identificano sé stessi come Paesi in via di sviluppo oppure, come nel caso della Russia, si allineano agli interessi del mondo in via di sviluppo per una riforma della governance globale.
L’iniziale coalizione dei BRIC – senza il Sud Africa – fu lanciata principalmente per dare impulso alla cooperazione economica e politica tra i suoi membri e per insistere per una riforma della governance globale. I colloqui cominciarono a livello ministeriale nel 2006, e l’inizio della crisi globale nel 2008 diede maggior impeto all’iniziativa. L’inaugurale summit tra i capi di Stato – il primo dei (finora) sette incontri annuali – si tenne nel 2009 a Yekaterinburg, in Russia. Nel 2011, il Sud Africa si unì ufficialmente al gruppo, che diventò conosciuto come BRICS. Da allora, l’iniziativa non è ruotata soltanto attorno ai summit tra i capi di Stato, ma anche attorno a regolari incontri ministeriali organizzati riguardo specifici argomenti di cooperazione. Il programma della coalizione si è ampliato includendo vari temi come lo sviluppo, la sicurezza e l’educazione, tra gli altri.

Oggi il raggruppamento rappresenta il 42% della popolazione globale, con un PIL complessivo di circa 16 trilioni di dollari statunitensi (il 21% del totale globale) e riserve internazionali stimate attorno a 5 trilioni di dollari statunitensi, di cui più dell’80% viene dalla Cina. Sostenuti da anni di grande seppur variabile crescita economica, e incoraggiati dalle loro relativamente robuste risposte ai primi shock della crisi globale iniziata nel 2008, i Paesi BRICS si sono fatti sentire maggiormente nel contesto internazionale. La loro congiunta domanda di riforme delle istituzioni chiave internazionali, che loro considerano essere superate in quanto non riflettono più l’attuale gerarchia globale, è stata particolarmente saliente in relazione allo sviluppo internazionale. Questa posizione non deriva soltanto dallo scetticismo nei confronti dei modelli e delle norme promosse dall’assistenza nordica (del Nord del mondo, n.d.r.), ma anche dalla crescente frustrazione dovuta alla mancanza di una riforma de facto nelle istituzioni di Bretton Woods e nel sistema delle Nazioni Unite.

Nonostante siano contro l’egemonia in quanto aspirano a un sistema più multipolare, i BRICS non ambiscono a una rottura sistematica. Mentre il discorso ufficiale del raggruppamento sottolinea il bisogno di un ordine internazionale multipolare, equo, e democratico, il primo obiettivo di questi Paesi è quello di espandere la propria influenza nel mondo, piuttosto che rimpiazzare o liberarsi dalle istituzioni internazionali stabilite. Il malcontento dei Paesi membri riguardo l’attuale architettura della governance globale è evidenziato nelle loro dichiarazioni ai summit, che sottolineano come le istituzioni internazionali stabilite non si siano dimostrate in grado di affrontare le sfide globali. Il loro desiderio per il cambiamento, combinato con la promozione di approcci in qualche modo differenti in relazione ad alcune questioni internazionali rispetto a quelli dei Paesi occidentali – per esempio, riguardo l’importanza della sovranità nazionale – ha spesso portato a caratterizzare la coalizione come un blocco anti-occidentale. Questa affermazione tende a trascurare l’estensione verso cui i Paesi individuali dei BRICS contano sulle istituzioni e sulle norme internazionali.

Un’altra idea comune è quella di considerare i BRICS come degli “sgraditi compagni di letto”; secondo questa visione, le divergenze economiche, culturali, storiche e geografiche tra questi Paesi rendono la coalizione difficilmente capace di trovare terreno comune sulle questioni sostanziali. Queste vedute tendono ad attribuire l’origine dei BRICS a un documento di Goldman Sachs sui mercati emergenti, trascurando non solo le più profonde radici storiche della coalizione (gli Stati membri avevano già iniziato ad approfondire i legami su base bilaterale negli anni novanta), ma anche la sua crescente dimensione politica. Una stretta considerazione sulle divergenze produce una visione pessimista riguardo l’abilità del raggruppamento dei BRICS di acquisire rappresentanza come un attore collettivo e ragionevolmente coerente; i summit, il ragionamento prosegue, sono “una mera opportunità”. Una variante di questo si focalizza sulle asimmetrie tra la Cina – il cui PIL supera quello di tutti gli altri Paesi dei BRICS messi insieme – e il resto dei membri della coalizione. In questa visione, i BRICS non solo altro che una sottile impiallacciatura multilaterale per gli interessi e l’ambizione globale cinesi.

La maggior parte dello scetticismo deriva dal fatto che i BRICS siano una creazione recente. Nonostante tengano dei summit annuali tra i capi di Stato dal 2009, finora la coalizione non ha un atto costitutivo, dei quartier generali, un segretariato fisso, o fondi dedicati con cui finanziare le proprie attività. Alcuni analisti hanno sostenuto che lo sviluppo di un apparato giuridico, meccanismi organizzativi, e sistemi di supporto finanziario sono prerequisiti per promuovere una cooperazione più ampia all’interno dei BRICS e il lancio di robusti progetti multilaterali. Altri sottolineano un doppio standard, dato che le istituzioni internazionali stabilite ci hanno messo molto di più ad essere negoziate e messe in pratica.

I diplomatici dai Paesi BRICS rendono noto che, per una coalizione così nuova, il grado di istituzionalizzazione qualche volta può essere un’imperfetta misura per il successo, perché la flessibilità genera alcuni benefici. Almeno durante il suo processo iniziale, il raggruppamento libero può essere trattato come una “piattaforma di convenienza” attraverso cui gli Stati membri lavorano per trovare aree in cui è più probabile trovare terreno comune. Questa flessibilità implica un processo di negoziazione e adattamento piuttosto che seguire rigidamente schemi prestabiliti, e permette più velocità nella formulazione e nella messa in pratica dei loro primi impegni comuni. In alcune aree, come la sicurezza internazionale, trovare un percorso di minor resistenza è più difficile, in parte perché c’è un saliente sfaldamento all’interno della coalizione che affligge alcune delle loro posizioni chiave riguardo le questioni sulla sicurezza: la Russia e la Cina sono membri permanenti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, mentre Brasile, India e Sud Africa aspirano a tale posizione. Allo stesso modo, tre membri (Russia, Cina e India) sono delle potenze nucleari, mentre sia il Brasile che il Sud Africa hanno volontariamente rinunciato ai loro programmi nucleari.

Su qualsiasi argomento politico che coinvolga i regimi domestici, i tre Paesi democratici dei BRICS (Brasile, India e Sud Africa) troverebbero poco terreno comune con Cina e Russia, e ci sono anche considerevoli differenze su come gli Stati si comportano rispetto alla sicurezza internazionale, sia regionalmente che globalmente.

 

COOPERAZIONE PER LO SVILUPPO: UN PERCORSO DI MINOR RESISTENZA

Dall’altra parte, i cinque Stati membri sembrano avere molti interessi convergenti per quanto riguarda la cooperazione per lo sviluppo. In primis, i BRICS condividono l’idea che sono necessarie riforme all’interno dell’architettura della corrente governance globale per lo sviluppo internazionale. In aggiunta alle domande per un cambiamento all’interno delle Istituzioni di Bretton Woods, gli Stati dei BRICS si sono recentemente opposti ai tentativi condotti dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (Ocse) e il suo Comitato di assistenza allo sviluppo (Cas) di armonizzare i principi dello sviluppo internazionale. I BRICS considerano l’Ocse un “club di Paesi ricchi” che promuove norme che privilegiano i propri interessi sopra quelli dei destinatari. Quindi, dalla prospettiva dei BRICS, i tentativi dell’Ocse di diventare il centro di gravità nel campo dello sviluppo – per esempio, attraverso la Partnership Globale lanciata nel 2014 – mancano di legittimità. Adottando un comune discorso di non interferenza, questi Stati hanno fortemente contrastato (tra gli altri) l’appoggio del Cas a condizioni politiche in cambio di aiuto.

In particolare dopo lo scoppio della crisi economica globale nel 2008, i Paesi dei BRICS percepirono una finestra di opportunità per aumentare il proprio ruolo, e la propria influenza, nel finanziamento allo sviluppo. Mentre i flussi dell’assistenza ufficiale allo sviluppo dell’Ocse si ritrassero temporaneamente a causa delle pressioni fiscali all’interno dei Stati donatori, la cooperazione Sud-Sud continuò ad espandersi. Grazie a una maggior abilità nel raccogliere risorse, i BRICS iniziarono a spingere più intensamente per un cambiamento all’interno delle Istituzioni di Bretton Woods, esponendo la loro frustrazione per il ritmo lento di queste riforme, soprattutto dopo che il Congresso statunitense mise il veto su un accordo deciso nel 2010 dal G20 che concedeva più potere alle economie emergenti all’interno del Fmi. In segno di protesta, in almeno due occasioni nel 2014, i Paesi dei BRICS minacciarono di mettere il veto a un rinnovo delle “nuove disposizioni per richiedere prestiti” ai fondi del Fmi.

Secondo, nonostante il ruolo dello Stato nello sviluppo domestico variasse ampiamente tra i cinque Stati membri, il discorso della coalizione promuove un approccio più Stato-centrico allo sviluppo internazionale, rinforzando il loro comune rifiuto al fondamentalismo del mercato. La dichiarazione dei BRICS del 2010, ad esempio, denota che “gli eventi recenti hanno frantumato il credo sulla natura di auto-regolazione dei mercati finanziari” e afferma “il bisogno insistente di incoraggiare e rafforzare la cooperazione per quanto riguarda la regolazione e la supervisione di tutti i segmenti, istituzioni e strumenti dei mercati finanziari.”

Così il ruolo dei BRICS come entità collettiva ha preso valore quando le Istituzioni di Bretton Woods hanno perso il loro posto come centro di gravità nel campo dello sviluppo. All’interno di questo contesto, la creazione della Nbs fa parte di una tendenza più ampia: la proliferazione di attori per il finanziamento allo sviluppo. In aggiunta ai fornitori bilaterali di finanziamenti allo sviluppo e alle fondazioni private, le nuove banche per lo sviluppo regionale, i progetti di banche come la Banca asiatica d’investimento per le infrastrutture (AIIB) e l’Organizzazione per la cooperazione di Shanghai, aiutano a guidare il decentramento del finanziamento allo sviluppo.

Terzo, i Paesi dei BRICS fanno uso delle loro risorse per favorire la cooperazione allo sviluppo non solo per contrastare il ruolo dell’Ocse come piattaforma normativa, ma anche per espandere il loro stesso ruolo di protagonista nella decisione delle regole (piuttosto che semplicemente di subirle passivamente) per quanto riguarda lo sviluppo internazionale. A vari livelli, tutti e cinque gli Stati sostengono che la cooperazione Sud-Sud sia fondamentalmente differente dall’aiuto del Nord, e quindi alleggerita dal fardello dell’eredità coloniale che loro attribuiscono all’assistenza nordica. I BRICS difendono principi come l’orizzontalità, il beneficio reciproco, e il non-condizionamento, in aggiunta all’idea che questa cooperazione è guidata dalla domanda. Mentre la promozione di questi principi si riallaccia all’epoca della guerra fredda, negli anni del nuovo millennio questi Paesi sono stati in grado di attingere a risorse finanziarie accresciute significativamente, per impegnarsi nella cooperazione internazionale, che prima non erano sempre disponibili.

La portata dei finanziamenti bilaterali allo sviluppo dei Paesi BRICS, nonostante sia difficile da misurare precisamente a causa di definizioni ampiamente differenti delle categorie basilari, si è espansa rapidamente negli ultimi quindici anni. Alcune delle istituzioni chiave di finanziamento dei Paesi BRICS hanno budget che superano quelli delle istituzioni multilaterali stabilite. Mentre nel 2013 la Banca mondiale ha sborsato 40.8 miliardi di dollari statunitensi, la Banca nazionale di sviluppo del Brasile, la BDNES, ha sborsato prestiti pari a 88 miliardi di dollari statunitensi, e la Banca di sviluppo cinese ha prestato 240 miliardi di dollari USA. In altre parole, più progetti di sviluppo sono stati finanziati da banche che non aderiscono alle norme promosse dalle istituzioni occidentali (ad esempio, i fornitori della cooperazione Sud-Sud tendono a imporre condizioni strettamente specifiche al progetto, contrapposto alle clausole di “buona governance”).

Secondo, i membri della coalizione vedono l’apporto di cooperazione allo sviluppo come uno strumento per guadagnare influenza e benevolenza all’estero. Negli ultimi anni, tutti e cinque i Paesi membri hanno largamente espanso i loro progetti di cooperazione allo sviluppo. L’apporto di una cooperazione Sud-Sud è il modo per facilitare i legami economici, politici e difensivi bilateralmente agevolando alcuni obiettivi multilaterali (per esempio, immagazzinando voti per i candidati per posizioni di leadership, mettendo in evidenza offerte per ospitare eventi internazionali, e aumentando il supporto per un posto permanente nel Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite). La ragione economica della cooperazione Sud-Sud è lo specchio del concetto di beneficio reciproco: espandendo i loro progetti di cooperazione per lo sviluppo, questi governi possono anche mettere in evidenza opportunità di profitto per le aziende dei loro Paesi che investono all’estero, mentre aiutano a incoraggiare la crescita e lo sviluppo nei Paesi partner.

Allo stesso tempo, ci sono divergenze significative sulla portata, il raggiungimento e la composizione delle iniziative di cooperazione offerte dai singoli membri dei BRICS, incluso il finanziamento allo sviluppo. Dei cinque Stati, la Cina è di gran lunga il più grande rifornitore di finanziamenti allo sviluppo, con una varietà di istituzioni – principalmente la Banca popolare della Cina, la Banca di sviluppo della Cina, e la Banca export-import della Cina – che forniscono crediti al mondo in via di sviluppo, soprattutto in Africa. I progetti della Cina sono pesantemente ancorati alle relazioni governative volte a espandere il commercio e facilitare l’accesso ai materiali grezzi, nonostante il settore privato abbia guadagnato terreno nell’ultima decade. La cooperazione allo sviluppo della Cina è condotta in modo travolgente attraverso i canali bilaterali, ma negli ultimi anni è diventata anche il principale contributore alle organizzazioni multilaterali, soprattutto la Banca di sviluppo africana (AfDB). Nel 2013, oltre a impegnarsi nell’iniziativa della Nbs, il governo cinese partecipò alle discussioni per creare una banca per l’Organizzazione di Shaghai per lo sviluppo (SCO) (ancora in fase di progettazione) e propose la Banca asiatica d’investimento per le infrastrutture (AIIB). La Cina ha anche lanciato nuovi fondi regionali, come il Fondo di sviluppo Cina-Africa.

Il Brasile ha fornito ufficialmente cooperazione agli altri Paesi in via di sviluppo dagli anni settanta, ma questo ruolo è diventato più rilevante nel corso dell’ultima decade, come parte di una politica estera che ha cercato di trasformare il Brasile in una delle principali pedine nello scacchiere globale, tra cui l’espansione dell’influenza brasiliana in Sud America e in Africa. L’Agenzia di cooperazione del Brasile (ABC), una divisione del Ministero agli affari esteri, ha l’obiettivo di coordinare la cooperazione tecnica del Paese, che si focalizza sulle nicchie della politica sociale come l’agricoltura, la sanità e l’istruzione. Inoltre, le aziende transnazionali con base in Brasile, come la Petrobas (petrolio e gas), Vale (industria mineraria), e Odebrecht (costruzioni), portano a termine progetti infrastrutturali di larga scala all’estero. Questi progetti sono spesso finanziati dai crediti della Banca di sviluppo nazionale del Brasile (BNDES), che ha espanso largamente i suoi finanziamenti per l’esportazione di prodotti e servizi negli ultimi anni.

L’India è stato un fornitore di finanziamenti per lo sviluppo da poco dopo la sua indipendenza nel 1947, ma la sua cooperazione Sud-Sud è aumentata significativamente negli anni duemila. Nel 2012, l’Amministrazione della partnership per lo sviluppo (DPA) è stata creata all’interno del Ministero per gli affari esteri dell’India con l’obiettivo di coordinare l’implementazione dei contributi e dell’assistenza tecnica dell’India, così come veicolare i crediti offerti dalla Banca exim del Paese. Nel 2013, l’assistenza per lo sviluppo dell’India ha raggiunto il suo picco, con un budget di 1.16 miliardi di dollari statunitensi. La maggior parte dei contributi e prestiti del Paese è diretta verso i Paesi dell’Asia meridionale (dal 2000, circa l’80% del totale), mentre la maggior parte del suo apporto creditizio è destinato ai Paesi africani (attualmente circa il 60% del totale). Nonostante i recenti sforzi del governo per aumentare il coordinamento dei progetti di sviluppo dell’India, la formulazione della gestione della politica di assistenza allo sviluppo indiana rimane altamente decentralizzata, con un forte impegno delle entità della società civile in alcuni progetti.

Il collasso dell’Unione Sovietica e la conseguente crisi politica ed economica della Russia ha considerevolmente indebolito il suo ruolo come principale fornitore di cooperazione per lo sviluppo; al contrario, la Russia era diventata un destinatario di aiuto. Nel 2007, il governo russo ha ufficialmente espresso il desiderio di invertire questa tendenza, impostando settori prioritari nella “concezione della partecipazione della Russia nell’assistenza allo sviluppo internazionale.” Il Paese cominciò a riemergere come un significativo fornitore di cooperazione allo sviluppo, focalizzandosi sulla sanità, l’energia, e i settori di sicurezza. Nonostante il suo impegno sia concentrato sui Paesi dell’ex Unione Sovietica, la Russia ha ufficialmente dichiarato la promozione delle relazioni con l’Africa un obiettivo primario e ha lanciato iniziative come il Business forum russo-africano, creato nel 2011. Più recentemente, tuttavia, con le sanzioni economiche occidentali in seguito all’annessione della Crimea e il continuo conflitto nell’est dell’Ucraina, così come per il calo dei prezzi del petrolio e del gas, la Russia è andata incontro a nuove pressioni sul budget che possono limitare il suo apporto alla cooperazione per lo sviluppo.

Nonostante il Sud Africa sia di gran lunga la più piccola economia dei BRICS, dalla fine del regime di Apartheid la cooperazione allo sviluppo del Paese è cresciuta considerevolmente, soprattutto in Africa. Il Sud Africa è adesso il più grande fornitore di cooperazione nel continente. Al fine di formalizzare e coordinare la cooperazione allo sviluppo del Paese, nel 2007 il governo ha stabilito l’Agenzia allo sviluppo internazionale del Sud Africa (SAIDA), adesso chiamata Agenzia per la partnership allo sviluppo del Sud Africa (SADPA). Guidato dalla percezione che la prosperità del Paese fosse direttamente collegata alla crescita del resto dell’Africa, il governo sudafricano si è focalizzato sulla costruzione della pace (mediazione, stabilizzazione, e ricostruzione dopo il conflitto). Tuttavia, c’è anche un crescente impegno nei progetti dell’agricoltura e dell’infrastruttura come parte di un più grande sforzo di fomentare il commercio e l’integrazione economica della regione e, di conseguenza, espandere il mercato per i servizi e le manifatture sudafricane. In aggiunta alla rappresentazione di una strategia per espandere l’influenza all’estero, la cooperazione dei Paesi BRICS è anche una risposta ad un bisogno reale: la scarsità di investimenti infrastrutturali e industriali nella maggior parte del mondo in via di sviluppo. Durante gli anni cinquanta, le istituzioni di Bretton Woods si focalizzarono sui principali progetti infrastrutturali. Tuttavia, nel corso del tempo, queste istituzioni si sono rivolte verso politiche economiche e sociali, anche se i bisogni dell’infrastruttura dei Paesi in via di sviluppo si resero più intensi. Un recente rapporto del McKinsey Global Institute ha concluso che sarebbero necessari circa 57-67 trilioni di dollari statunitensi di investimenti nelle infrastrutture al fine di realizzare la potenziale crescita mondiale entro il 2030 – una quantità che corrisponde grosso modo a più del 60% degli investimenti mondiali nelle infrastrutture durante gli ultimi 18 anni. Alcuni analisti stimano che, dati i correnti tassi di investimento nelle infrastrutture, rimarrà annualmente un deficit d’investimento di circa un trilione di dollari statunitensi.

Questi fattori aiutano a spiegare perché la cooperazione per lo sviluppo, e soprattutto il finanziamento per lo sviluppo, è emerso come il principale percorso di minor resistenza per i BRICS – e quindi, un realistico punto di inizio per il processo di istituzionalizzazione. Al sesto summit dei BRICS a Fortaleza, in Brasile, nel giugno del 2014, i BRICS hanno annunciato il lancio di due istituzioni finanziarie internazionali. Il contingency reserve agreement (CRA) consiste di un fondo monetario di 100 miliardi di dollari statunitensi, a cui i membri possono attingere per aumentare la liquidità in caso di crisi finanziarie. Come concordato a Fortaleza, la Cina fornirà 41 miliardi di dollari USA al capitale iniziale del CRA; Brasile, Russia e India contribuiranno ciascuno con 18 miliardi; e il Sud Africa metterà a disposizione 5 miliardi. Mentre i BRICS sottolineano la complementarietà del meccanismo rispetto alle esistenti disposizioni internazionali (difatti, il trattato CRA fornisce un formale collegamento con l’Fmi), alcuni analisti credono che il CRA presenti una sfida diretta al sistema finanziario globale corrente.

L’altra principale iniziativa annunciata formalmente a Fortaleza è la Nbs. La rilevanza di questa iniziativa non deriva solo dalla spinta dei BRICS verso una riforma della governance globale, ma anche dai dibattiti in corso sul ruolo dei fornitori di cooperazione nel finanziamento di Obiettivi di sviluppo sostenibili. Con i dibattiti post-2015 in corso, sia i ruoli operativi che normativi dei BRICS hanno acquisito più rilevanza nelle discussioni globali sullo sviluppo.

 

ISTITUZIONALIZZAZIONE E MULTILATERALISMO
Una dichiarazione sociologica sulle organizzazioni multilaterali suggerisce di analizzare queste istituzioni non solo rispetto alle relazioni inter-statali, ma anche in riferimento alle loro dinamiche organizzative e alle loro relazioni sociali in senso più ampio. Questo approccio è stato applicato non solo su organizzazioni multilaterali stabilite, ma anche su coalizioni più libere inclusi i BRICS.

Secondo Barnett e Finnemore, le organizzazioni internazionali, lungi dall’essere mere serve degli Stati, acquisiscono un grado di autonomia quando i membri individuali hanno ragioni obbligate di delegare qualche autorità. Una volta dotate di un grado di autonomia, le organizzazioni internazionali acquisiscono rappresentanza in due modi chiave. Primo, aiutano a definire gli interessi degli Stati e degli altri attori facendo leva sulle risorse materiali che possono essere utilizzate per influenzare gli altri – per esempio, risorse finanziarie. Secondo, le organizzazioni internazionali acquisiscono rappresentanza dalla loro abilità a guidare il comportamento in altri modi, ad esempio stilando un programma (influenzando quello che viene discusso e poi deciso) e stilando norme (configurando ciò che è considerato essere un comportamento accettabile dagli attori internazionali).

Il potere delle organizzazioni internazionali dipende in parte dal grado di istituzionalizzazione dell’organizzazione – in altre parole, lo sviluppo di regole, norme, e procedure di decisione che definiscono le aspettative, gli interessi e i comportamenti degli attori coinvolti. Da una prospettiva legalistica, l’istituzionalizzazione si riferisce all’adozione di regole e impegni compatibili con la legge internazionale.

Qui ci affideremo alla prospettiva istituzionalista per analizzare il processo attraverso cui i BRICS si sviluppano come uno spazio politico distinto – un sito sovranazionale di governance che è strutturato da regole, procedure e attività. L’importanza dell’istituzionalizzazione è riconosciuta nei documenti ufficiali dei BRICS; ad esempio, il Ministero per le relazioni estere del Brasile si riferisce alla necessità di “istituzionalizzazione verticale” (il consolidamento di incontri regolari a livelli differenti del governo) così come di “istituzionalizzazione orizzontale” (l’allargamento del programma della coalizione per includere una più ampia varietà di aree) della coalizione.

Attingendo dalla nuova sociologia economica, adottiamo una visione più ampia dell’istituzionalizzazione, andando oltre ai confini della legge internazionale per considerare le dinamiche dell’istituzione all’interno del suo più ampio raggio d’azione (in questo caso, lo sviluppo internazionale). Più precisamente, esaminiamo la creazione della Nuova banca di sviluppo dei BRICS alla luce di tre aspetti collegati tra loro: la formazione di una burocrazia coerente, il grado di radicamento sociale, e la creazione di una piattaforma normativa. Questi criteri derivano dall’interpretazione di Max Weber sull’emergenza della burocrazia come un particolare tipo di struttura amministrativa sviluppato attraverso un’autorità razionale e legale. La più recente letteratura sul ruolo delle democrazie nello sviluppo è andata oltre queste caratteristiche organizzative interne per considerare anche come le burocrazie siano collegate alle strutture esterne come i social networks. Considerano anche certe burocrazie come luoghi chiave per la formulazione e la diffusione di norme internazionali. I tre criteri sotto sono ispirati da una concetto più ampio della dinamica interna e dalla localizzazione delle istituzioni:

Una burocrazia coerente si riferisce all’abilità di formare una struttura organizzativa avvicinandosi all’ideale weberiano, che include “un’organizzazione gerarchica, delineata da linee di autorità in un’area fissa di attività, azioni prese sulla base di regole scritte, istruzione per i funzionari burocratici, regole messe in pratica da funzionari neutrali, promozioni lavorative che dipendono dalle qualifiche tecniche giudicate dall’organizzazione e non dagli individui.” L’autorità razionale e legale attribuita alla burocrazia indirizza l’organizzazione verso obiettivi dichiarati e non dichiarati senza essere “catturata” da interessi individuali.

Il radicamento sociale si riferisce al comportamento di un attore all’interno di un contesto di relazioni sociali più ampie in cui opera. I campi organizzativi non sono composti da attori isolati, ma piuttosto da organizzazioni collegate tra loro, che interagiscono tramite canali formali e informali, e il cambiamento organizzativo è in parte dovuto dalla diffusione di comportamenti e modelli organizzativi di azione. Questo significa che le organizzazioni internazionali non possono essere esaminate soltanto rispetto alla dinamica interna delle loro strutture burocratiche.
Infine, per contribuire all’istituzionalizzazione della coalizione, la Nbs deve essere in grado non solo di “fare il proprio lavoro”, ma anche di impegnarsi in un programma di norme impostate. Se i BRICS stanno per avere un’influenza normativa nel campo dello sviluppo internazionale, la Nbs deve essere adeguata a discussioni più ampie su cosa sia definito un comportamento accettabile all’interno dello sviluppo internazionale.

Asseriamo che tutti e tre i fattori siano necessari alla consolidazione di un’istituzione che abbia sia legittimità che efficacia. Inoltre, la Nbs avrà bisogno di guadagnare legittimità non solo davanti ai Paesi dei BRICS, ma anche di fronte alla più ampia comunità internazionale di sviluppo.

 

LA NUOVA BANCA DI SVILUPPO E L’ISTITUZIONALIZZAZIONE DEI BRICS

PROSPETTIVA DI UNA BUROCRAZIA COERENTE
La Nuova banca di sviluppo dei BRICS è stata proposta la prima volta nel 2012 dalla delegazione indiana al quarto summit dei BRICS a New Delhi. I cinque capi di Stato chiesero ai loro ministri delle finanze di analizzare la creazione di una nuova banca di sviluppo che si focalizzasse sull’infrastruttura e sullo sviluppo sostenibile nei BRICS e in altri Paesi in via di sviluppo. Una volta che l’idea è stata ritenuta attuabile, al seguente summit dei BRICS (a Durban, nel 2013), i leader decisero che la coalizione avrebbe creato l’istituzione. Il seguente settembre, si incontrarono di nuovo ai margini dell’incontro dei G20 a San Pietroburgo per valutare i progressi sul progetto.
Parallelamente, le banche di sviluppo dei cinque Paesi – la brasiliana BNDES, la Società di sviluppo bancario cinese (CDB), la Banca per lo sviluppo e gli affari esteri economici (Vnesheconombank), la Banca export-import indiana (Exim Bank), e la Banca di sviluppo sudafricana limitata – hanno firmato accordi di cooperazione e memorandum d’intesa su argomenti come gli studi sull’attuabilità, la formazione del personale, la condivisione dell’esperienza e le discussioni sulla facilitazione creditizia nelle valute locali.

Non conta niente che, nella stessa occasione, siano stati stipulati altri due accordi. L “Accordo per la cooperazione multilaterale e il cofinanziamento per lo sviluppo sostenibile” mira a incentivare la cooperazione sullo sviluppo sostenibile, per esempio finanziando progetti connessi alla sostenibilità e l’economia a emissione ridotta. Il secondo accordo, “Accordo multilaterale per l’infrastruttura e il cofinanziamento per l’Africa”, riflette i tentativi del presidente ospitante Jacob Zuma di collocare l’infrastruttura africana nel cuore del programma di sviluppo dei BRICS. L’accordo cerca di facilitare le partnership bilaterali tra le banche di sviluppo dei Paesi BRICS, fornisce supporto per lo sviluppo dell’infrastruttura, incentiva il commercio ed espande gli investimenti nel continente africano.

Entro il sesto summit dei BRICS a Fortaleza (2014), la coalizione era formalmente pronta per annunciare la Nbs. Secondo la dichiarazione ufficiale, l’istituzione è destinata a “mobilitare risorse per l’infrastruttura e per i progetti di sviluppo sostenibile nei BRICS e in altre economie emergenti e Paesi in via di sviluppo, integrando gli sforzi esistenti di istituzioni finanziarie multilaterali e regionali per la crescita globale e lo sviluppo” fornendo “prestiti, garanzie, partecipazione al capitale e altri strumenti finanziari, cooperando con le organizzazioni internazionali e finanziarie, e anche fornendo assistenza tecnica per i progetti che supporterà.” Il raggruppamento ha anche rilasciato l’accordo formale per la nuova istituzione, con cinquanta articoli che espongono le operazioni basilari della banca e la struttura della governance.

Cosa significano questi passaggi – e i piani definiti finora – per l’istituzionalizzazione della coalizione? Primo, rispetto alla creazione di una burocrazia coerente, l’accordo determina le regole di partecipazione: la banca è aperta a tutti i membri delle Nazioni Unite, richiedendo prestiti e non in egual misura, ma i Paesi BRICS conserveranno il loro status (e certi privilegi) come membri fondatori. L’iniziale capitale sottoscritto di 50 miliardi di dollari statunitensi sta venendo distribuito equamente tra i BRICS (con un capitale iniziale autorizzato di 100 miliardi di dollari USA), e il potere di voto di ciascun membro equivale alle sue azioni sottoscritte nella riserva di capitale della banca.

Anche la struttura basilare della governance dell’istituzione è spiegata chiaramente e non si discosta in linea di massima dalle esistenti banche di sviluppo: la Nbs avrà un consiglio di direzione, un consiglio di amministrazione, un presidente, e un vice-presidente. Il presidente verrà eletto da uno degli Stati fondatori su base rotazionale, e ci sarà almeno un vice-presidente da ciascuno di quegli Stati. Queste disposizioni permettono ai BRICS di “mettere sotto chiave” un grado di influenza sulla banca, anche se l’accordo permette qualche flessibilità nell’accettazione di nuovi membri.

Le negoziazioni a Fortaleza ricoprono anche la collocazione dei quartier generali della banca. La disputa sul Paese ospitante ha causato un punto di stallo all’ultimo minuto nelle negoziazioni sulla Nbs, visto che l’India – in qualità di fautore dell’istituzione – ha richiesto che il quartier generale fosse collocato a New Delhi. La Cina, dall’altra parte, ha insistito perché gli altri BRICS avvallino Shanghai come città ospitante. L’impasse è stato superato solo quando il Brasile – desideroso di avere un accordo entro la fine del summit – ha rinunciato alla sua offerta per la prima presidenza della banca, concedendo il privilegio all’India e accettando invece la prima leadership del consiglio. Questi compromessi hanno permesso alla Cina di perseverare, e Shanghai è stata selezionata come collocazione.
Alcuni analisti (soprattutto quelli dalla Cina) hanno sostenuto che Shanghai fosse la scelta naturale per l’esistente infrastruttura della città e i suoi servizi commerciali e finanziari. Altri credono che la decisione non solo rifletta gli sforzi del governo cinese di rendere Shanghai un centro finanziario globale, ma affermi anche il ruolo dominante della Cina nei BRICS. L’insistenza della Cina di ospitare la banca ha provocato preoccupazioni sul fatto che l’istituzione possa accogliere le priorità cinesi ed aprire la strada verso il Beijing Consensus. Aumentare la proporzione di capitale cinese nella banca può aiutare ad alzare il rating dell’istituzione, dato che la Cina gode di un alto rating da parte dell’agenzia Moody’s. Tuttavia, una dominazione incontrollata della Cina sarebbe dannosa al processo di istituzionalizzazione perché lederebbe la legittimità della nuova banca come un impegno multilaterale e riformista.

L’implementazione della Nbs non è affatto conclusa: il progetto necessita dell’approvazione parlamentare di tutti e cinque gli Stati (nel marzo 2015, i parlamenti di India e Russia hanno ratificato l’accordo) ed è condizionato dalla continuazione dell’impegno politico così come quello finanziario. In aggiunta agli oscillanti tassi di crescita, i BRICS stanno affrontando il calo dei prezzi dei beni, così come persistenti sfide domestiche. Per adesso, tuttavia, l’accordo sulla Nbs si poggia sulle fondamenta della burocrazia che, mentre promuove chiaramente gli interessi comuni dei BRICS, ha anche elementi chiave di autonomia burocratica. Altri aspetti di questa struttura organizzativa sono ancora in via di definizione – da dove verrà estratto il personale della banca? – se consolidata, una burocrazia coerente aiuterebbe a rendere i BRICS più della somma delle sue parti, almeno all’interno del contesto di sviluppo internazionale.

 

RADICAMENTO SOCIALE
Le istituzioni finanziarie di sviluppo non esistono all’interno di un vuoto; ma sono interconnesse in una rete globale tramite canali che includono membri sovrapposti, flussi di personale inter-organizzativo, ed accordi formali per iniziative congiunte. La Nbs, come altri istituti finanziari multilaterali, ha costruiti legami con le banche chiave per lo sviluppo oltre che coi membri fondatori. Nelle discussioni che hanno portato all’annuncio formale della banca, cinque istituzioni sono state identificate e hanno partecipato alle discussioni generali.

Il campo dello sviluppo può essere descritto nel migliore dei modi come un tessuto interconnesso di istituzioni multilaterali, fornitori bilaterali, e un ampio raggio di attori che non siano Stati che sono profondamente interconnessi a diversi livelli. Così, il radicamento sociale della Nbs fa riferimento anche ai collegamenti con attori (Stati e non, in egual misura) al di là dei membri fondatori. L’annuncio della Nbs è stato espresso nel linguaggio della complementarietà, non solo dallo stesso raggruppamento dei BRICS – il primo articolo dell’accordo sulla Nbs si riferisce a “integrare gli esistenti impegni delle istituzioni finanziarie multilaterali e regionali” – ma anche dagli altri attori in campo. Durante una visita del luglio 2014 a New Delhi, ad esempio, il Presidente Jim Young Kim ha annunciato che la Banca mondiale fosse pronta per fornire assistenza tecnica alla nuova banca; egli ha anche minimizzato la nozione che le due istituzioni avrebbero rivaleggiato per i progetti, affermando che “l’unica competizione che abbiamo è quella contro la povertà.”

Se o no le due istituzioni finiranno per competere per gli stessi mercati, la stessa clientela e gli stessi progetti la Nbs potrebbe contribuire verso un riadattamento verso le attuali istituzioni finanziarie, includendo la ristrutturazione della Banca mondiale in corso. Inoltre, l’accordo sulla Nbs dispone di riserve per l’interazione con gli altri attori all’interno del campo dello sviluppo, principalmente gli Stati. Per esempio, l’accordo permette il futuro allargamento dei membri (presumibilmente non solo Paesi in via di sviluppo) e permetterà ai potenziali Stati membri di sedere come osservatori durante gli incontri del Consiglio. Accetterà anche (a condizione dell’approvazione del Consiglio) altre istituzioni finanziarie internazionali come osservatori. L’accordo afferma apertamente che, per adempiere al proprio scopo, “coopererà come la Banca riterrà opportuno, all’interno del proprio mandato, con organizzazioni internazionali, così come con entità nazionali sia private che pubbliche, in particolare con le istituzioni finanziarie internazionali e le banche di sviluppo nazionali.” Questa terminologia lascia aperta la possibilità di cooperare non solo con banche statali, banche di sviluppo ed exim, e altre istituzioni nazionali, ma anche con le entità del settore privato impegnate internazionalmente nel finanziamento e nell’implementazione di progetti infrastrutturali.

Dall’altra parte, l’accordo non menziona la società civile. Questo aspetto è importante per due ragioni chiave. Primo, una parte del rifornimento bilaterale di cooperazione allo sviluppo degli Stati BRICS include una stretta partnership con entità della società civile come le Ong, le associazioni professionali, le comunità della diaspora, e le unioni lavorative. Questo è il caso, per esempio, della cooperazione Sud-Sud di Brasile e India, parte della quale è stata guidata dalla società civile. Secondo, i gruppi della società civile nei Paesi BRICS stanno lavorando insieme per sostenere il processo della costruzione di istituzioni, spesso contestando quello che loro credono essere una mancanza di trasparenza e di inclusione all’interno del processo di creazione della banca. Durante i summit di Durban (2013) e Fortaleza (2014), i gruppi locali della società civile hanno organizzato con le loro controparti negli altri Paesi BRICS alcuni incontri “paralleli” dedicati ad esaminare l’impatto di questa istituzione; includendo l’aspetto dell’ambiente, dei diritti umani, e delle condizioni lavorative. Vi è preoccupazione all’interno di questi gruppi anche con la trasparenza dell’istituzione; l’articolo 15 dell’accordo (“Trasparenza e responsabilità”) è il più succinto del documento, perché menziona soltanto che “la Banca assicurerà che i suoi processi siano trasparenti ed elaborerà nelle sue “Regole per la procedura” disposizioni specifiche riguardo l’accesso ai suoi documenti.” Vi è chiaramente preoccupazione tra i gruppi della società civile nei BRICS democratici che la coalizione, e la Nbs più precisamente, stia venendo plasmata in modo da favorire gli interessi e i valori dei due membri autocratici.

Un aspetto del radicamento sociale che diventerà chiaro solo quando e se la banca godrà di piena fruizione riguarda le interconnesse reti sociali che tipicamente emergono tra organizzazioni internazionali, in particolare quelle attive nello stesso campo. C’è un significativo ricambio di personale tra istituzioni correlate; ad esempio, gli economisti del Fmi e della Banca mondiale spesso “migrano” verso organizzazioni di sviluppo regionali, e viceversa. Inoltre, anche i dipendenti tendono ad arrivare da un ambiente circoscritto; nel 1996, Wade notò che circa due terzi degli economisti della Banca mondiale provenivano da università statunitensi, e che l’80% si sono laureati dal Nord America o da università britanniche (la maggioranza di loro da un ristretto numero di istituzioni d’élite). Mentre queste tendenze rinforzano i collegamenti tra le istituzioni oltre al livello statale, generano anche una considerevole ridondanza nella conoscenza e nella visione del personale che popola queste organizzazioni. L’accordo sulla Nbs non menziona il reclutamento o l’istruzione del suo personale futuro, né se verranno prese misure per assicurare una certa proporzione di dipendenti e imprenditori dagli Stati fondatori.
LA NBS E LE NORME DI SVILUPPO
Il ruolo di un’istituzione come luogo per contestare, proporre, e lanciare norme emerge con il tempo e non può facilmente essere racimolato dai suoi documenti di fondazione. Tuttavia, alcuni elementi possono essere dedotti dalle posizioni più ampie dei BRICS nel campo dello sviluppo. Al summit di Durban nel 2013, il Presidente Xi Jinping chiamò i BRICS per impostare un programma di sviluppo internazionale – un chiaro segno che le iniziative di sviluppo della coalizione non sono meramente definite per “colmare il gap” nel finanziamento dell’infrastruttura.
Piuttosto, la Nbs sta per essere lanciata anche come alternativa alle istituzioni filo-occidentali. I BRICS hanno criticato non solo le istituzioni di Bretton Woods nelle loro configurazioni correnti, ma anche l’Ocse. Questi Paesi hanno, a diversi gradi, resistito ai tentativi della Cas di imporre norme globali specificando i principi chiave, le pratiche, e gli standard di assistenza. I governi dei BRICS hanno insistito che la cooperazione Sud-Sud è fondamentalmente differente dall’aiuto nordico, in quanto questi flussi sono più orizzontali, basati su relazioni di beneficio reciproco, e privi di condizionamenti politici. Come risultato, questi fornitori della cooperazione Sud-Sud resistono dall’essere catalogati come “nuovi donatori” e sono stati riluttanti ad aderire al programma di Efficacia degli aiuti.

Finora, tuttavia, i BRICS hanno agito più come “ostacoli alle norme” (resistendo ai principi avvallati dalle istituzioni del Nord) piuttosto che “propositori di norme.” Il concetto di sviluppo sostenibile, ad esempio, è nel cuore della Nbs, ma non è stata fornita una definizione chiara nell’accordo per la banca. In termini di operatività, non è chiaro anche come (e in quale misura) la nuova banca svilupperà modelli e standard per la valutazione e il monitoraggio dei progetti. Alla luce delle attuali ambiguità, i gruppi della società civile – non solo all’interno dei BRICS stessi ma anche da altre parti – possono creare nuove pressioni alla Nbs rivolgendosi sugli interrogativi relativi ai diritti umani, all’impatto ambientale, e alle condizioni lavorative.

Verosimilmente, i BRICS hanno confermato la loro dichiarazione di non applicare condizionamento politico sui prestiti, ma è ancora poco chiaro come questa posizione possa condizionare le operazioni della banca e la sua influenza normativa. Mentre tutti i BRICS hanno sostenuto la posizione della non-interferenza negli affari interni degli altri Paesi, alcuni membri potrebbero spingere per alcune preferenze nelle partnership. La Cina, ad esempio, solitamente non fornisce grandi prestiti ai Paesi che mantengono legami formali con Taipei, in accordo con la propria “Politica di una Cina”. La Russia, soprattutto dopo l’inizio della crisi ucraina, ha adottato una linea fortemente anti-occidentale e ha cercato di approfondire i propri legami con le repubbliche dell’ex Unione Sovietica.

Al summit di Fortaleza, il Presidente della Russia Vladimir Putin ha chiamato i BRICS a creare “un sistema di misure che aiutassero ad evitare rappresaglie ai Paesi che non concordano con alcune decisioni di politica estera degli Stati Uniti e dei loro alleati.” L’estensione verso cui le considerazioni geopolitiche dei membri fondatori influenzeranno le norme e le pratiche della Nbs, per esempio attraverso condizioni diplomatiche implicite e selettive, rimangono da vedere.

Ci sono anche persistenti interrogativi riguardo come, e quanto, la Nbs contribuirà allo sviluppo dopo il 2015, soprattutto alla luce degli Obiettivi di sviluppo sostenibile. La dichiarazione dei BRICS del 2014 rivendica che “la crescita economica e le politiche di integrazione sociale degli Stati membri è stata di aiuto per stabilizzare l’economia globale, per incentivare la creazione di posti di lavoro, per ridurre la povertà, e per combattere la disuguaglianza, contribuendo così al raggiungimento degli Obiettivi di sviluppo del millennio”, e afferma che i BRICS continueranno ad aiutare “a definire il programma in quest’area, puntando sulla propria esperienza nel dedicarsi alle sfide contro la povertà e la disuguaglianza.” Tuttavia, i BRICS non hanno rilasciato alcuna dichiarazione finora riguardo a come il progetto della Nbs, o i loro più ampi approcci alla cooperazione internazionale, siano collegati agli Obiettivi di sviluppo sostenibile.

Infine, ci sono persistenti interrogativi sulla grande concentrazione dei BRICS sull’infrastruttura di larga scala – un approccio che richiama ai primi anni delle istituzioni di Bretton Woods, quando il credo nella “teoria economica trickle-down” condusse gli esperti dello sviluppo a credere che la creazione di prosperità avrebbe automaticamente portato ad esternalità più ampie. Se la concentrazione della Nbs sull’infrastruttura di larga scala porterà alla trascuratezza di altre dimensioni di sviluppo socio-economico, alcuni errori di quell’epoca potrebbero essere ripetuti, su una scala persino più significativa. Dall’altra parte, rendere la Nbs rilevante nei dibattiti globali sulle norme di sviluppo permetterebbe ai BRICS di aumentare l’influenza dell’istituzione persino fuori dalle sue operazioni.

 

CONCLUSIONE
La cooperazione per lo sviluppo, e soprattutto il finanziamento allo sviluppo, è emerso come il percorso con meno ostacoli per i BRICS: l’area in cui i membri della coalizione hanno ottenuto più successo è stata quella di trovare sufficiente terreno comune per lanciare iniziative concrete con obiettivi di lungo termine. Se messa in pratica con successo, la Nbs concederà legittimità e darà impulso alla capacità di un raggruppamento che apertamente sfida l’attuale sistema di governance globale, dotando la coalizione di un grado di autonomia che attualmente manca.

Finora, i contributi della Nbs verso l’istituzionalizzazione dei BRICS come un attore nelle relazioni internazionali a sé stante – al di sopra e al di là della rappresentanza dei suoi membri individuali – possono essere ricavati soltanto dai documenti di fondazione e dalle più ampie negoziazioni politiche che circondano la nuova banca.

Da una prospettiva istituzionalista, il progetto sembra stia progredendo secondo due importanti criteri. Primo, lo stabilimento di una burocrazia coerente in grado di portare a termine le funzioni primarie dell’istituzione sembra fattibile, in parte grazie alle precedenti esperienze di questi Paesi con il finanziamento allo sviluppo, incluso l’utilizzo di piattaforme multilaterali esistenti.

Secondo, i piani della Nbs includono anche disposizioni per radicare socialmente la nuova istituzione all’interno di una più ampia costellazione di attori, sia statali che privati, impegnati nello sviluppo internazionale. Tuttavia, non è stata fatta alcuna menzione della società civile, che non solo è una parte integrante di alcune delle iniziative di cooperazione Sud-Sud dei BRICS, ma ha anche iniziato a contestare la coalizione, incluso il progetto stesso della banca.

Per quanto riguarda il terzo criterio – la creazione di una piattaforma normativa – l’abilità dei BRICS nel lanciare un programma normativo è ancora poco chiara, e il suo potenziale non può essere dedotto dall’accordo sulla Nbs. Mentre la coalizione ha adottato posizioni chiare contro l’imposizione di condizioni politiche e sostiene la non-interferenza negli affari domestici degli altri Paesi, il tipo di progetti infrastrutturali di larga scala che la Nbs finanzierà implica invariabilmente un certo grado di impatto politico locale e regionale. Anche il concetto di sviluppo sostenibile dei BRICS, in primo piano anche nelle negoziazioni sulla Nbs, rimane imprecisato.

Le norme della Nbs probabilmente emergeranno in modo incrementale, così come i crediti e gli altri aspetti operazionali; lungi da dettagli pragmatici, questi sono punti focali delle negoziazioni in cui emergeranno delle divergenze politiche ed ideologiche, che dovranno essere sistemate per rendere operativa la nuova banca e fornirla di una struttura normativa. Più generalmente, i BRICS devono decidere come la Nbs si adatterà all’interno delle discussioni globali sullo sviluppo internazionale, incluse quelle (come i dibattiti sugli Obiettivi di sviluppo sostenibile) intraprese tramite le Nazioni Unite. Questo può essere fatto come sforzo veramente multilaterale, piuttosto che un tentativo dominato dalla Cina, che minerebbe non solo la legittimità della Nbs, ma quella dello stesso raggruppamento dei BRICS nel suo complesso.

La messa in pratica con successo della Nbs garantirebbe alla coalizione un grado più alto di legittimità e autorità, permettendo ai BRICS di insistere più efficacemente per una riforma della governance globale. Tuttavia, il contributo della Nbs nei confronti dell’istituzionalizzazione dei BRICS rimarrà limitato all’ambito dello sviluppo internazionale. Se i leader dei BRICS intendessero rendere la coalizione un’iniziativa con più sfaccettature in grado di produrre iniziative concrete in aree differenti delle relazioni internazionali, il raggruppamento non potrà fare affidamento ai soli Nbs e CRA e dovrà cercare percorsi aggiuntivi di minor resistenza.

 

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AUTORI:

Adriana Abdenur Erthal (Ph.D. Princeton, B.A. Harvard) è una professoressa all’Istituto di relazioni internazionali dell’Università Pontificia Cattolica di Rio de Janeiro (PUC-Rio) e una ricercatrice superiore al BRICS Policy Center. La sua ricerca e il suo insegnamento si focalizzano sulle politiche del Sud globale, soprattutto sul ruolo della cooperazione Sud-Sud per lo sviluppo e la sicurezza. Pubblicazioni recenti includono articoli per il Third World Quarterly, Global Society, IDS Bulletin, Africa Review, Georgetown Journal of International Affairs, e il Journal of Asian Studies. Contatto mail: abdenur@post.harvard.edu

Mariana Folly è una studentessa all’Istituto di relazioni internazionali dell’Università Pontificia Cattolica di Rio de Janeiro (PUC-Rio) e una ricercatrice al BRICS Policy Center e al Royal Portuguese Cabinet of Reading. La sua ricerca si focalizza sulla politica estera brasiliana e sul ruolo della cooperazione Sud-Sud per lo sviluppo e la sicurezza.

Articolo tratto da: http://revjournal.org/wp-content/uploads/REV3/REVOLUTIONS_VOL.3.pdf

Abdenur Erthal, A., Folly, M., “The New Development Bank and the Institutionalization of the BRICS,” R/evolutions: Global Trends & Regional Issues, Vol 3, No. 1, 2015, (ISSN: 2449-6413), pp. 66-92.

Traduzione per il CESEM di Nebojsa Radonic.