I rapporti tra Bielorussia e Occidente: Status quo e realistici percorsi in avanti

Traduzione a cura di Jean-Claude Martini

Lo scopo di questo breve promemoria è riassumere le discussioni svoltesi durante il secondo incontro del Track-2 del Dialogo di Minsk e sottolineare alcuni punti e argomentazioni sollevate dai partecipanti in merito alle relazioni tra Bielorussia e Occidente, nonché al formato del Track-2 stesso. Quanto segue non è un documento programmatico o un documento informale, ma piuttosto un elenco di argomenti discussi e idee suggerite durante le tavole rotonde di esperti e gli scambi con i funzionari bielorussi. Né il Consiglio per le Relazioni Internazionali del Dialogo di Minsk né alcun singolo partecipante all’incontro devono essere associati direttamente all’intero promemoria.

• La Bielorussia è stata a lungo ai margini del pensiero strategico occidentale e, nell’attuale contesto geopolitico, con la guerra tra Russia e Ucraina, la situazione si è ulteriormente aggravata. Talvolta scompare completamente dai riflettori politici e mediatici occidentali. Di conseguenza, negli ambienti decisionali occidentali c’è scarsa propensione politica a utilizzare anche le scarse competenze esistenti sulla Bielorussia, per non parlare dell’ampliamento di tali competenze. Sembra più facile per molti politici occidentali agire acriticamente su narrazioni e slogan mediatici normativi riguardanti la Bielorussia (ad esempio, accettare come verità ultima lo slogan politicizzato secondo cui ha perso la sua sovranità) piuttosto che analizzarli con strumenti analitici e diplomatici.
• In certo qual modo analogamente, a fronte di una cooperazione e di una comunicazione sempre più ridotte con l’Occidente, Minsk ha perso il contatto con la realtà del pensiero strategico e decisionale dei paesi e delle istituzioni occidentali. Non sorprende che alcune decisioni passate nelle relazioni tra Bielorussia e Occidente siano state prive di lungimiranza strategica e abbiano solo rafforzato la sfiducia reciproca e le percezioni errate.

Nessuna delle due parti sembra trarre vantaggio da una simile “cortina di ferro cognitiva”, soprattutto perché la posta in gioco nella sicurezza regionale sta crescendo e il fattore Bielorussia sta diventando sempre più centrale nella geopolitica europea e nelle prospettive di futuri accordi di sicurezza nel continente.

• Le attuali tendenze alla militarizzazione nell’Europa orientale evidenziano l’interesse comune che Minsk e le capitali occidentali sembrano condividere, ovvero evitare qualsiasi conflitto militare di vasta portata e garantire che i rischi di escalation siano tenuti sotto controllo reciproco. A questo proposito, si sta delineando una congiuntura critica nelle relazioni tra Bielorussia e Occidente. A seconda degli sviluppi futuri delle relazioni, in una prospettiva a lungo termine, la prima potrebbe diventare l’avamposto avanzato della Russia in un futuro confronto su larga scala con la NATO o un elemento critico di bilanciamento e una variabile di de-escalation nella sicurezza europea.
• In questo contesto, il fattore della sovranità bielorussa diventa strategicamente importante per il futuro della sicurezza europea. Per Minsk, si tratta di una priorità centrale, per ovvie ragioni. Sebbene le attuali condizioni strutturali, in particolare le scarse relazioni con i vicini Stati membri dell’UE-NATO, rappresentino una sfida a lungo termine per la sovranità bielorussa, Minsk aspira strategicamente a trovare il modo di migliorare tali relazioni e, quindi, di diversificare nuovamente l’economia politica della sua sovranità e di ampliare gradualmente il suo margine di manovra in politica estera.
• A tal fine, la Bielorussia si impegna, tra l’altro, a posizionarsi come un attore regionale credibile in un potenziale processo di pace tra Ucraina e Russia e ad assicurarsi un ruolo definito all’interno di un’architettura di sicurezza postbellica in Europa. Inoltre, quando ciò corrisponde ai propri interessi, Minsk sembra disposta a perseguire politiche diverse da quelle di Mosca: ad esempio, politiche nei confronti di Azerbaigian, Siria e Vaticano, nonché l’introduzione di regimi senza visto per i cittadini europei. Tuttavia, a causa della totale mancanza di fiducia reciproca, dei canali di comunicazione interrotti e dello scarso interesse politico nei rapporti con la Bielorussia in Occidente, le aspirazioni bielorusse non vengono interpretate correttamente e percepite con sufficiente serietà nella maggior parte delle capitali occidentali.
• Epperò, negli ultimi mesi si sono registrati alcuni modesti progressi in termini di crescente attenzione nei confronti della Bielorussia e delle sue circostanze strategiche in diversi paesi occidentali. I colloqui tra Minsk e Washington hanno chiaramente contribuito a questo. Resta da vedere se questo processo continuerà. È necessario affrontare una serie complessa di questioni affinché il progresso diplomatico diventi sostenibile. Sul fronte promettente, mentre i decisori e gli analisti occidentali potrebbero avere molteplici disaccordi normativi con le politiche della Bielorussia, a livello sostanziale, queste ultime sembrano abbastanza facili da prevedere e comprendere.

Relazioni bielorusso-americane: Status quo e percorsi in avanti

• C’è un chiaro interesse da entrambe le parti a normalizzare le relazioni tra Stati Uniti e Bielorussia. Questa tendenza è emersa già negli ultimi mesi dell’amministrazione Biden ed è stata guidata dal tacito riconoscimento che le precedenti politiche statunitensi nei confronti di Minsk non avevano prodotto i risultati sperati. La tendenza è poi accelerata con l’insediamento dell’amministrazione Trump.
• L’attuale approccio di Washington è ancora in fase di elaborazione e deve essere delineato, ma le considerazioni normative non occupano più un posto centrale. Per gli Stati Uniti, gli interessi chiave nei confronti della Bielorussia includono:

○ Liberazione di tutti i cittadini americani dalle prigioni bielorusse (con significativi progressi già raggiunti);

○ Normalizzazione delle relazioni diplomatiche (incluso il ripristino della presenza dell’ambasciata);

○ Il ruolo costruttivo della Bielorussia nella sicurezza regionale e un potenziale processo di pace tra Russia e Ucraina; e

○ Il potenziale sfruttamento della Bielorussia come fattore nelle più ampie relazioni tra Stati Uniti e Russia e nell’ambito della sicurezza.

• Sebbene l’amministrazione Trump non persegua un programma normativo nelle relazioni con la Bielorussia, Washington si aspetta comunque che Minsk adotti misure concrete in ambito politico interno, poiché ciò proteggerà l’amministrazione da inutili critiche interne per il suo coinvolgimento con la Bielorussia e migliorerà ulteriormente il clima generale del dialogo. Altre aspettative degli Stati Uniti da Minsk includono sforzi per normalizzare le relazioni con i paesi limitrofi dell’UE-NATO (in particolare sulle questioni migratorie) e contributi produttivi alla sicurezza regionale, tra cui una maggiore trasparenza in merito alle esercitazioni Zapad2025, dove a Washington sono già stati notati alcuni progressi.
• Tuttavia, la questione del “Cosa succederà ora?” rimane irrisolta a Washington. L’amministrazione Trump è alla ricerca di “grandi e facili vittorie” e ha una lunga storia di abbandono dei piani iniziali se non si ottengono risultati rapidi. Minsk, da parte sua, difficilmente continuerà a fare concessioni unilaterali all’infinito e senza corrispondenti azioni reciproche da parte degli Stati Uniti. Entrambe le parti dovrebbero, quindi, calibrare le proprie aspettative di conseguenza: le speranze esagerate di rapidi progressi nella cooperazione tra Stati Uniti e Bielorussia porteranno probabilmente a una delusione.
• Inoltre, è improbabile che gli Stati Uniti svolgano un ruolo importante nel miglioramento delle relazioni della Bielorussia con i suoi immediati vicini. Ciò è dovuto in gran parte al fatto che la Bielorussia non è una priorità assoluta per Washington e, pertanto, l’amministrazione Trump non investirà tempo e sforzi significativi per convincere la Polonia e gli Stati baltici a cambiare rotta sulla Bielorussia. Ciononostante, gli esperti americani rimangono aperti a incoraggiare dialoghi informali tra le controparti bielorusse, polacche e baltiche, potenzialmente in contesti di paesi terzi.
• In futuro, il modo più promettente per sostenere l’interesse degli Stati Uniti nei confronti della Bielorussia e promuovere progressi reciprocamente vantaggiosi potrebbe essere quello di incentrare la cooperazione su due binari interconnessi:

○ Un percorso normativo che affronti la questione del rilascio dei prigionieri e le questioni umanitarie correlate; e

○ Un percorso strategico incentrato sul ruolo della Bielorussia nella sicurezza regionale e su qualsiasi accordo postbellico.

• La potenziale partecipazione della Bielorussia a un cessate il fuoco tra Russia e Ucraina e il suo ruolo in una futura architettura di sicurezza europea potrebbero accrescere ulteriormente la sua rilevanza nel pensiero strategico degli Stati Uniti. Collegare il dialogo bielorusso-americano a questi obiettivi contribuirebbe a mantenere l’impegno di Washington.

Per andare oltre la dipendenza esclusiva dagli incontri ad alto livello, si propone di istituire gruppi di lavoro tematici sulle relazioni tra Stati Uniti e Bielorussia, che consentiranno progressi che non dipenderanno esclusivamente dall’impegno ad alto livello e consolideranno un programma più stabile per la normalizzazione delle relazioni bilaterali.

Le relazioni bielorusso-europee: Status quo e percorsi in avanti

• Dalla fine degli anni ’90, le relazioni tra UE e Bielorussia hanno tradizionalmente seguito un andamento ciclico: elezioni, sanzioni e normalizzazione. La guerra del 2022 in Ucraina sembra aver interrotto questo ciclo, poiché la Bielorussia è stata ampiamente vista in tutta l’UE come un semplice strumento delle politiche aggressive russe. Tuttavia, un ritorno a una qualche forma di de-escalation e normalizzazione delle relazioni potrebbe ancora rivelarsi possibile. Finché la cooperazione tra Bielorussia e UE non sarà completamente interrotta, quest’ultima rimane un pilastro fondamentale del pensiero strategico di Minsk e un partner necessario per una politica estera più equilibrata. I recenti segnali provenienti da Minsk sembrano indicare chiaramente un interesse a ripristinare i legami con l’UE. Tuttavia, come nei rapporti con gli Stati Uniti, la Bielorussia non farà concessioni unilaterali all’Unione Europea a meno che non intraveda un percorso credibile e sufficientemente dettagliato per una normalizzazione complessiva delle relazioni.
• Per lungo tempo, Bruxelles ha trattato la Bielorussia come uno “spazio vuoto”, con questioni normative che dominavano l’interazione. La guerra russo-ucraina, tuttavia, ha conferito alla Bielorussia una nuova rilevanza geopolitica, riportandola di fatto nell’agenda dell’UE, nonostante la maggior parte degli Stati membri dell’UE consideri pubblicamente la Bielorussia solo uno strumento delle politiche aggressive russe. Pertanto, una domanda chiave che ora i decisori politici europei si trovano ad affrontare è: quale valore aggiunto può realisticamente apportare la Bielorussia alla sicurezza e alla stabilità regionale, tale da giustificare una svolta pragmatica nella politica dell’UE nei confronti della Bielorussia? Minsk dovrebbe aiutare le sue controparti europee a rispondere a questa domanda.
• Allo stesso tempo, l’UE stessa deve “fare i compiti” e avviare discussioni interne su quali opzioni politiche nei confronti della Bielorussia siano realistiche e corrispondano agli interessi a lungo termine dell’Unione. Alcuni sviluppi recenti riflettono una volontà leggermente crescente in diversi Stati membri di iniziare a esplorare tali opzioni. Idealmente, gli obiettivi strategici dell’UE nei confronti della Bielorussia dovrebbero essere allineati a un approccio globale di “coesistenza pacifica” in Europa.
• Attualmente, le capitali europee e l’UE nel suo complesso, a differenza dell’amministrazione Trump negli Stati Uniti, continuano a dare priorità ai valori e a un approccio normativo nei confronti di Minsk. Questioni come i prigionieri, l’immigrazione e il ruolo percepito della Bielorussia come co-aggressore nella guerra, rimangono centrali nel loro pensiero. Ciononostante, prestano molta attenzione alla posizione degli Stati Uniti sulla Bielorussia e la tengono in considerazione nei propri calcoli politici.
• Dopo quasi cinque anni di sanzioni economiche e di accresciute pressioni politiche contro la Bielorussia, l’UE potrebbe prendere in considerazione l’idea di seguire l’esempio americano e di passare a un dialogo almeno limitato con Minsk. Ciò richiederebbe sforzi per “ammorbidire l’immagine della Bielorussia” presso la comunità politica e di esperti europea. Minsk, da parte sua, farebbe bene a dimostrare buona volontà moderando la sua retorica nei confronti dell’Occidente, proseguendo la pratica delle condoni e rafforzando i controlli alle frontiere per ridurre le pressioni migratorie su Polonia e Lituania. A sua volta, l’UE dovrebbe essere pronta a riconoscere pubblicamente tali misure, nonché a ricambiare con corrispondenti passi positivi. È importante sottolineare che i singoli Stati membri dispongono di un margine di manovra limitato nei confronti di Minsk, introducendo misure pragmatiche su base bilaterale, anche al di fuori del quadro formale dell’UE.
• Infine, è improbabile che si verifichino progressi significativi nelle relazioni tra Bielorussia e UE senza il coinvolgimento positivo dei vicini immediati della Bielorussia. La Polonia e gli Stati baltici rimangono le voci più influenti sulla politica bielorussa dell’UE, sebbene alcune altre capitali dell’UE esprimano scetticismo circa le rivendicazioni di questi paesi di un diritto esclusivo di definire le politiche dell’Unione nel vicinato orientale. Pertanto, resta fondamentale che Minsk trovi il modo di riprendere il dialogo almeno con alcuni dei suoi vicini.

La Bielorussia e la sicurezza regionale

• Il fattore del “balcone bielorusso” sta diventando centrale per il futuro della sicurezza europea. Nessuna misura di de-escalation e di riduzione del rischio militare tra Russia e NATO sembra possibile senza un coinvolgimento attivo della Bielorussia. D’altro canto, la vicinanza della Bielorussia al valico di Suwałki complica significativamente la pianificazione difensiva della NATO e rende gli Stati baltici sostanzialmente indifendibili in caso di conflitto militare tra la NATO e l’alleanza Russia-Bielorussia.
• Attualmente, il “balcone bielorusso” si sta rafforzando notevolmente, anche a causa del dispiegamento di armi nucleari tattiche russe in Bielorussia. Per la prima volta dalla fine della Guerra Fredda, il territorio bielorusso ospita armi nucleari in grado di colpire le principali capitali europee.
• La Bielorussia continua a svolgere un ruolo cruciale per la sicurezza dell’Ucraina, poiché la situazione al confine bielorusso-ucraino rimane una variabile significativa nel contesto della guerra in corso tra Mosca e Kiev e nelle più ampie considerazioni di sicurezza nazionale dell’Ucraina. È importante sottolineare che Minsk rimane ai margini del conflitto russo-ucraino. Dalla fine del 2022, nessun drone o missile russo è stato lanciato dalla Bielorussia verso l’Ucraina. Inoltre, Minsk fornisce servizi di facilitazione per gli scambi di prigionieri di guerra (e lo scambio delle salme dei soldati caduti) e per i contatti diplomatici tra Mosca e Kiev. Inoltre, la Bielorussia ha costantemente insistito sulla necessità di un cessate il fuoco immediato e della fine del conflitto, una posizione che si discosta significativamente da quella di Mosca.

• Le capitali occidentali rimangono particolarmente interessate al grado di autonomia che la Bielorussia esercita nel campo della sicurezza regionale e del controllo degli armamenti. Di particolare importanza è una chiara comprensione dell’autonomia della Bielorussia per quanto riguarda le armi nucleari dislocate sul suo territorio. Inoltre, rimane di grande attualità la questione di quali misure di rafforzamento della fiducia e della sicurezza la Bielorussia possa avviare e attuare nelle sue relazioni con i Paesi occidentali.
• Attualmente, mancano informazioni consolidate sulle misure unilaterali di rafforzamento della fiducia intraprese dalla Bielorussia negli ultimi anni. La riunione Track-2 ha chiarito che la decisione della Bielorussia di ridurre l’esercitazione Zapad-2025 non richiedeva l’approvazione russa, rappresentando un passo positivo avviato da Minsk. La Bielorussia continua a posizionarsi come sostenitrice del dialogo militare e della trasparenza e auspica che le controparti occidentali (inclusi gli addetti militari della NATO accreditati a Minsk e i rappresentanti degli Stati membri dell’OSCE) accettino gli inviti a osservare l’esercitazione Zapad-2025.

Allo stesso tempo, l’esercito bielorusso percepisce i programmi di armamento e militarizzazione polacchi come una minaccia alla sicurezza. Minsk riconosce che tale militarizzazione è, in parte, causata dal dilemma di sicurezza regionale alimentato da una comunicazione insufficiente e da persistenti percezioni errate. Pertanto, insiste sulla necessità di riprendere il dialogo intermilitare e le misure di trasparenza a livello bilaterale e multilaterale. Ciononostante, la Bielorussia non può semplicemente ignorare queste dinamiche e deve rispondere nei modi che ritiene necessari per garantire la propria sicurezza.

• Qualsiasi accordo di sicurezza europeo che dovesse emergere dopo la guerra russo-ucraina dovrebbe includere, e quasi certamente includerà, la Bielorussia. Anche in uno scenario di cessate il fuoco, la Bielorussia rimarrà uno Stato di prima linea e trarrà beneficio da meccanismi chiaramente definiti per il monitoraggio e l’attuazione del regime di cessate il fuoco.
• Un altro tema chiave per la riflessione degli esperti sullo status regionale della Bielorussia riguarda un futuro quadro giuridico per il controllo degli armamenti in Europa. Ad esempio, in una prospettiva a lungo termine, il Trattato CFE potrebbe ipoteticamente essere sostituito da un accordo più completo, sia dal punto di vista sostanziale che geografico, sulle armi convenzionali. Questo potrebbe essere integrato da accordi subregionali che specifichino limitazioni concrete in cui la Bielorussia potrebbe svolgere un ruolo centrale.

Il formato del Dialogo di Minsk Track-2

• I partecipanti concordano sul fatto che l’incontro ha ampiamente raggiunto gli obiettivi prefissati:
  • Avviare un dialogo professionale e concreto tra esperti bielorussi e occidentali su questioni internazionali di interesse comune.
  • Creare uno spazio sicuro e affidabile per tale dialogo.
  • Far conoscere ai principali analisti occidentali le realtà sul campo che plasmano la politica estera e di sicurezza della Bielorussia.
  • Familiarizzare gli analisti e gli attori governativi bielorussi con il pensiero strategico della comunità analitica occidentale, anche per quanto riguarda la Bielorussia e il suo ruolo negli affari regionali
• Il dialogo di secondo livello può e dovrebbe contribuire a creare un clima più favorevole nelle relazioni tra Bielorussia e Occidente. Può fungere da strumento efficace per dimostrare che il dialogo produce risultati più produttivi dell’isolamento. Attualmente è in corso una “battaglia dei sistemi operativi” in cui qualsiasi passo positivo compiuto dalla Bielorussia viene attribuito o al dialogo o all’isolamento. Il dialogo di secondo livello può contribuire a sfidare la narrazione isolazionista, dimostrando che un dialogo costruttivo produce risultati tangibili.
• Il gruppo di esperti dovrebbe prendere in considerazione l’idea di fare un passo indietro per delineare chiaramente ciò che ciascuna parte può e non può offrire. Ciò potrebbe includere l’elaborazione di “nuvole di passi” (un elenco semplice e non strutturato di possibili misure da parte dell’Occidente e della Bielorussia, che potrebbero essere utilizzate da attori ufficiali e non ufficiali a diversi livelli) per far progredire le relazioni tra Bielorussia e Occidente e rafforzare la sicurezza regionale, incluso il potenziale ruolo di Minsk in un futuro processo di pace. Tale lavoro aiuterebbe a visualizzare soluzioni pratiche e realizzabili piuttosto che concetti astratti.
• Inoltre, potrebbero essere organizzate riunioni di bilancio o formati paralleli con il coinvolgimento dei principali stati confinanti (Polonia, Lituania e Lettonia), lasciando aperta anche la possibilità di coinvolgere in un secondo momento esperti ucraini e russi.
• In questo processo, la tempistica è fondamentale. Considerata la potenziale rapida evoluzione delle dinamiche regionali, è fondamentale cogliere l’occasione e adottare senza indugio il formato Track-2 e, ove possibile, altri formati di dialogo.

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