Un modello vincente di cooperazione: Le origini dell’Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai

organizzazione per la cooperazione di shanghaiDalla fine della guerra fredda ad oggi, l’Asia centrale è divenuta un’area di primaria importanza per gli equilibri globali e per questo è stata investita dall’attenzione delle grandi potenze. Gli attori regionali, in primis Russia e Cina, si sono trovati nella necessità di rispondere alle sfide lanciate dall’unica potenza mondiale rimasta sia per quanto riguarda gli interessi interni all’area sia nella sistemazione del proprio spazio geopolitico. L’Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai (OCS) è la principale e comune risposta messa in piedi dalle enormi potenze situate nella regione. Russia, Cina, Uzbekistan, Kazakistan, Tajikistan, Kirghizistan ne sono gli Stati membri e fondatori; Iran, India, Pakistan, Mongolia, Afganistan gli Stati osservatori; Bielorussia, Turchia e Sri Lanka i partner di dialogo. Soltanto elencando gli aderenti a tale Organizzazione si è in grado di capire il peso che potrebbe avere nel futuro delle relazioni internazionali e nel futuro degli assetti geopolitici.

Con la fine del bipolarismo garantito dalla “guerra fredda” e il sopraggiunto dominio esercitato in ogni angolo del globo dagli Stati Uniti e dalle loro alleanze, potenze emergenti e dalle energie potenziali immani, hanno dovuto trovare un mezzo per poter far pesare le proprie richieste di multilateralismo negli affari internazionali, e di multipolarismo negli equilibri geopolitici. Attraverso nuovi concetti di relazioni interstatali e di sicurezza, basati su intese attente nel garantire soluzioni eque, le potenze euro-asiatiche, sono riuscite a consolidare le reciproche relazioni e a costituire un vero e proprio “polo” che farà (e sta già facendo) sentire il proprio peso nell’arena mondiale.

Il processo di costituzione della OCS, su cui vogliamo concentrare l’attenzione con questo contributo,  è esemplificativo sulla natura del rapporto ed è un esempio da seguire nelle questioni diplomatiche: nasce infatti dalla risoluzione definitiva delle dispute confinarie che contrapponevano la Cina e lo spazio russo. Questi accordi sorgono dalla necessità, naturale, di trovare un comune sviluppo dopo il crollo dell’URSS e la crescita esponenziale della potenza cinese. Risolte le varie dispute, in un crescendo di integrazione, l’Organizzazione di Shanghai passa a regolamentare i rapporti dei suoi membri in ogni campo possibile: dalle questioni interne dei vari Paesi con l’interesse di proteggerne la sovranità, alla collaborazione contro le nuove minacce rappresentate da terrorismo, estremismo e separatismo (le famigerate “forze maligne” contro le quali si scaglia l’OCS), passando per la cooperazione energetica in un’area ricchissima di gas, petrolio e fondamentale per l’allocazione mondiale di questi; la collaborazione si estende anche al campo militare confermando con questo che l’OCS, anche attraverso l’appoggio che continua  a dare all’Iran (praticamente membro) sta tentando di creare un “polo” in grado di rendersi autonomo dall’egemonia statunitense sul mondo.

La risoluzione delle dispute confinarie

L’evoluzione geopolitica in Eurasia negli anni ottanta e oltre vede, com’è noto, numerosi cambiamenti di rotta rispetto allo status quo precedente. L’indebolimento dell’Unione Sovietica, accompagnato dal progredire della potenza cinese, creò un nuovo equilibrio fra le due potenze; queste – che da secoli tentavano di regolare i propri rapporti, soprattutto cercando di risolvere le dispute confinarie (talvolta causa di scontri armati) – si trovarono così nella situazione migliore per affrontarle e dirimerle una volta per tutte. Questa possibilità è stata colta cavalcando di certo l’opportunità storica, ma senza dubbio alcuno rimane un modello di comportamento al quale altre aree del pianeta possono e devono guardare.

I confini russo-cinesi consistono in 4300 kilometri nella parte orientale, mentre dopo il crollo dell’Unione Sovietica e quindi l’indipendenza delle Repubbliche centro-asiatiche, il confine occidentale fu spartito tra cinque paesi: Kazakistan, Kirghizistan, Tagikistan, e infine i pochi chilometri rimanenti con la Russia.

Il nuovo corso, quello che come vedremo verrà chiamato “spirito di Shanghai” e che significherà volontà di cooperazione e  rapporti di buon vicinato, nasce proprio dalla volontà di trovare una soluzione ai problemi confinari che pochi anni prima sembravano impossibili da risolvere; l’equilibrio fra le due potenze euro-asiatiche fa in modo che queste riescano ad aver rapporti equi, e possano coprirsi le spalle a vicenda per affrontare le nuove sfide che le vedono protagoniste.

E’ del  1991 il primo fondamentale accordo (entrato in vigore nel 1997) che pone le fondamenta per la soluzione di tutte le controversie confinarie (che verranno risolte negli anni). Tramite questo trattato Russia e Cina risolvono il 98% dei problemi sui confini all’est, mentre dopo il collasso dell’Urss alla fine del 1991, la determinazione dei confini occidentali sarà affrontata bilateralmente con ciascuna delle nuove Repubbliche.

Conoscendo gli scontri avvenuti fino agli anni ’70, possiamo apprezzare l’importanza della nuova sistemazione: molti analisti rimasero stupiti quando cominciarono a rendersi conto dei grandi passi avanti fatti dalla diplomazia cinese e russa nel regolare le dispute. Ma soprattutto è da notare le modalità che utilizzarono per compiere questo notevole compito: infatti, sia per i confini terrestri sia per i più difficili confini fluviali (che a causa della fluttuazione delle acque rendono impossibili discorsi di tipo tecnico), con le centinaia di isole poste all’interno dei corsi d’acqua confinari (Ussuri, Amur, Argun ed altri), si sono portati avanti negoziati soddisfacenti per entrambe le parti (soluzione “Win-win“), che quindi, seguendo una logica di bene comune, riuscirono a regolare pacificamente la situazione confinaria. Per le poche aree rimaste da  disciplinare (tre isole: le più importanti nel punto di incrocio fra l’Amur e l’Ussuri) si seguì ugualmente un approccio cooperativo che portò alla regolazione finale di tutti i confini all’est nel 2004. Certo alcuni nodi rimangono irrisolti, ma anche qui è da notare la sistemazione moderata che venne escogitata nel 1997 (negoziati di Pechino) e che prevede un “uso congiunto” di quelle aree o isole difficilmente sistemabili. Questo “uso congiunto” è reciproco benché siano soprattutto isole assegnate alla Cina a poter essere utilizzate dalla popolazione russa.

E’ importante sottolineare che questo intelligente approccio moderato – che prevede la soddisfazione di entrambe le parti, attraverso per esempio assegnazioni “cinquanta-cinquanta” delle isole (che non vuol dire metà esatta, ma appunto una giusta sistemazione accettata ed apprezzata bilateralmente) – è proprio il fattore centrale, che avrebbe poi dato i suoi frutti, sempre negli anni novanta, grazie alla collaborazione sempre più forte fra Cina, Russia e le nuove repubbliche  dell’Asia Centrale (1).

Quest’ultime con la propria indipendenza, ereditano dall’Urss la situazione confinaria da regolare: è attraverso i negoziati per la risoluzione delle dispute confinarie, cominciati nel 1992, che avranno modo di partecipare al nascente “spirito di Shanghai”.

Anche per affrontare tali dispute, lo schema seguito dalle potenze, ora non più due bensì integrate in una nascente formula di 4 (Russia più le tre) + 1 (Cina), è sempre quello utilizzato per i confini ad est:

– Primo, la delimitazione di confini negoziabili, seguito da colloqui sulle aree disputate.

– Secondo, firma di accordi eccetto che per le aree ancora contese.

– Infine, la parte fondamentale: il raggiungimento di accettabili compromessi reciproci.

E’ grazie a questa struttura che i negoziati possono progredire con non troppi intoppi, praticamente tutti attuati in due momenti distinti, coerentemente con lo schema delineato, proprio per merito della volontà di raggiungere compromessi soddisfacenti per tutti, dopo aver regolato la stragrande maggioranza dei confini.

Il Kazakistan chiuse la prima parte dei negoziati nell’aprile 1994 e risolse gli ultimi problemi nel luglio 1998. Il Kirghizistan firmò gli accordi sui confini nel luglio 1996 e un documento supplementare nell’agosto 1999 (non senza aver avuto problemi interni legati alle contestazioni).

Il Tagikistan mostrò progressi nell’agosto 1999 e dichiarò tutto sistemato nel 2002 (2). Per tutti questi negoziati, la regola fondamentale fu proprio l’approccio cooperativo per la soddisfazione reciproca, e l’assegnazione  “fifty-fifty” delle aree contestate: un approccio, come si può notare, prettamente politico; sta qui infatti l’importanza di tali negoziati, capaci di superare le storiche rivalità e le difficoltà insite in un metodo esclusivamente tecnico, per regolare in pochi anni e definitivamente la sistemazione dei confini, ritenuta ormai come la premessa necessaria alla costituzione di rapporti amichevoli per lo sviluppo e la sicurezza dell’area.

I cinque di Shanghai

Si è più volte accennato all’importanza delle reciproche concessioni e della reciproca soddisfazione cercata e raggiunta nella risoluzione delle dispute confinarie perché è proprio da questi negoziati e contemporaneamente a questi, che nasce qualcosa di più solido che semplici buoni rapporti: è qui infatti che troviamo le origini dello “spirito di Shanghai” emanato dai “cinque di Shanghai”, come verranno chiamati dal 1996 in poi gli Stati fin qui citati, che si tramuterà nell’Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai nel giugno 2001.

La prima fondamentale tappa di questa escalation che porterà alla costituzione dell’OCS è l’incontro del 1996 a Shanghai, da cui appunto deriva il nome che venne dato ai cinque, Russia, Cina, Kazakistan, Tagikistan, Kirghizistan che firmarono il “Trattato sull’approfondimento della fiducia militare nelle regioni limitrofe” riguardante la stabilizzazione dei confini, lo stabilimento di zone non-militari per 100 Km dai confini comuni e lo scambio di informazioni militari. Stabilità e fiducia diventano quindi formalmente la politica ufficiale dei cinque di Shanghai. Da questo momento in poi seguiranno incontri al vertice a scadenza regolare, che affineranno sempre di più questo nascente modello di cooperazione regionale.

Nel febbraio 1997 l’incontro si tenne a Mosca e fu l’occasione per firmare il “Trattato sulla riduzione delle forze militari nelle regioni limitrofe” volto alla riduzione delle forze militari alla sola capacità difensiva ed alla promozione di fiducia reciproca, trasparenza, operazioni congiunte. Il livello di stabilità e fiducia incrementa sempre più (è di quest’anno anche la firma di accordi fra Cina e Kazakistan riguardanti progetti di sviluppo della cooperazione energetica) ed infatti comincia a divenire popolare l’esistenza dei “cinque”.

Il terzo incontro al vertice si tenne ad Almaty (in Kazakistan) nel luglio 1998; in questa occasione gli incontri entrarono in una nuova fase per qualità e quantità, se fino ad ora contavano di più le parole, da questo momento i colloqui entrano in una fase più pratica e incisiva. A causa delle minacce fondamentaliste provenienti dall’Afganistan, si comincia a parlare di quelli che in seguito saranno conosciuti come i “tre mali”, obiettivi principali della futura OCS: separatismo, estremismo, terrorismo, ai quali va aggiunto il traffico di droga ed armi; a questo incontro, al quale furono presenti tutti i presidenti degli Stati membri, meno Elcin sostituito da Primakov, per la prima volta si accenna anche ad una collaborazione economica da compiere tra gli appartenenti al gruppo e si chiarisce la volontà di creare all’interno dei confini dei cinque, un’area pacifica in cui cooperazione e progresso possano svilupparsi. I cinque inoltre diedero un’unanime condanna della proliferazione nucleare ed dei test nucleari che a questa si accompagnano, prendendo spunto da quelli portati a termine da India e Pakistan.

L’anno successivo a Bishkek, capitale del Kirghizistan,  si continuò ad affrontare il problema della pericolosità dei militanti islamici e ci fu anche modo di criticare le “interferenze umanitarie” della Nato in Yugoslavia. Come avremo modo di approfondire sia la lotta al terrorismo islamico, sia l’interesse per la non ingerenza negli affari interni sono due pilastri della Organizzazione di Shanghai. In quest’occasione si approfondì il discorso su una più forte cooperazione economica, da raggiungersi promuovendo una nuova via della seta fra Russia, Cina ed il centro Asia attraverso investimenti e commercio specialmente nel campo petrolifero e del gas. A Bishkek, nel dicembre, venne anche firmato un “memorandum di intesa” sulla collaborazione degli organi di giustizia degli Stati membri, primo accenno della futura struttura anti-terrorista che verrà situata in Uzbekistan.

Nel 2000 ci furono diversi colloqui (ministri della difesa, degli esteri, altri esperti), il principale dei quali fu l’incontro dei capi di Stato a Dushambe (Tagikistan), in cui si decise la trasformazione , ormai necessaria, dei cinque, in una vera e propria struttura regionale di cooperazione: furono quindi fissati incontri periodici di Capi di Governo e dei ministri degli esteri facendo finalmente prendere all’attività una forma più solida (d’ora in avanti infatti, si usò l’appellativo di “Forum” per descrivere l’attività dei cinque). In questo quinto incontro a Dushambe, per la prima volta, partecipa come osservatore l’Uzbekistan: come avremo modo di approfondire, questo Stato è fondamentale per il significato stesso della futura OCS, in quanto necessario per la difesa dell’area dalle minacce contro le quali la stessa Organizzazione è costituita. Da notare infatti che sempre in questa occasione, i membri approfondiscono il proprio impegno contro fondamentalismo, terrorismo ed estremismo, contro i traffici illegali di armi, droga e immigrati; approfondiscono poi il significato economico del loro impegno congiunto, indirizzato allo sfruttamento ottimale delle risorse energetiche e dei commerci, e confermano la volontà di opporsi a qualsiasi ingerenza negli affari interni di altri Stati.

L’anno successivo è quello decisivo per il Forum di Shanghai. E’ infatti nel giugno 2001, quinto anniversario della firma del primo trattato, che i cinque tornano a Shanghai, insieme con il presidente dell’Uzbekistan per firmare la costituzione dell’Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai; l’esperienza accumulata negli anni continuerà ad essere messa alla prova, i temi cari al Forum di Shanghai saranno affinati e precisati nel corso del tempo, il significato geopolitico del patto è infatti la garanzia della coerenza che lo pervade sin dalle sue origini.

Conclusione

Si avvicina il quindicennale della costituzione ufficiale dell’OCS e senza alcun dubbio il mondo unipolare che manifestava molte crepe ha continuato a crollare. A livello internazionale sono stati creati molti nuovi focolai di crisi, e altre sfide sono giunte. Quello che stupisce è che il significato di questa Organizzazione e di tutto il percorso che ha portato a costituirla è rimasto immutato nel tempo; queste conferme sono la dimostrazione della qualità di tale modello al quale tutte le potenze emergenti dovrebbero rifarsi. Ma l’OCS non parla solo alle nuove potenze che si fanno spazio nell’arena mondiale, parla oggi a tutte le potenze mondiali: non a caso aveva visto nella minaccia del terrorismo e dell’estremismo  un pericolo per il proprio mondo, minaccia che troppe potenze “occidentali” hanno invece sottovalutato se non sfruttato fino a oggi. E in particolar modo questa esperienza parla alle aggregazioni regionali, nello specifico allo spazio Europeo inondato dalla crisi proveniente dall’Atlantico e indica che la strada della cooperazione può portare frutti prelibati, ma soltanto se questa è costituite rispettando il bene reciproco, gli interessi e la sovranità dei territori protagonisti.

Matteo Pistilli, laureato in Scienze Politiche, è vcepresidente del CESEM. Si occupa delle collaborazioni e tirocini presso la rivista di studi geopolitici Eurasia. Appassionato di politica scrive contributi su diverse testate.

mail: pistilli@cese-m.eu

Note:

1) Per dare un’idea della soluzione “cinquanta-cinquanta” applicata alle dispute confinarie, basta citare i dati sulla spartizione delle isole nei fiumi di confine fra Cina e Russia: su 2444 isole, 1163 sono passate definitivamente sotto sovranità russa, 1281 sotto quella cinese; quindi non si tratta di una spartizione matematica, bensì, per soddisfare le esigenze delle due parti, si è operato per concessioni reciproche.

2) I confini che nel centro Asia, la Cina condivide con le nuove Repubbliche nella  sistemazione post-Unione Sovietica consistono in: 1700 Km con il Kazakistan, 1000 km con il Kirghizistan, 430 km con il Tagikistan, 50 km con la Russia. E’ da notare come i negoziati brevemente accennati vennero praticamente tutti tenuti in occasione degli appuntamenti dei “cinque di Shanghai”: questo a sottolineare l’inscindibilità di queste tematiche.